T-2866-90
Pamela Dawkins (requérante)
c.
Le ministre de l'Emploi et de l'Immigration
(intimé)
RÉPERTORIA' DA WIINS C. CANADA (MINISTRE DE L'EMPLOI ET
DE L'IMMIGRATION) (Ire /NST.)
Section de première instance, juge Cullen—Toronto,
5 avril; Ottawa, 4 juin 1991.
Immigration — Pratique — Refus d'accorder la résidence
permanente à la requérante dans le cadre de la politique con-
cernant les résidents de fait en situation administrative irrégu-
lière — La requérante a revendiqué le statut de réfugiée — Son
cas a été examiné dans le cadre du programme d'arriéré des
revendications du statut de réfugié — Question de savoir si
l'agente d'immigration a correctement réexaminé le cas pour
déterminer si la requérante était admissible dans le cadre du
programme des résidents de fait en situation administrative
irrégulière — Les raisons «d'ordre humanitaire» sont des
questions objectives devant être interprétées par l'agent d'im-
migration — L'«intérêt public» est fondé sur les recommanda-
tions du ministre au gouverneur en conseil — L'agente n'a pas
indûment entravé son pouvoir discrétionnaire en appliquant
les lignes directrices postérieures à l'arrêt Yhap — Politique
valide — Le fait que l'agente a examiné le dossier avant l'au-
dition ne va pas à l'encontre de la justice naturelle — L'exi-
gence relative à la tenue d'une audience est satisfaite lorsque
des observations sont faites et examinées.
Il s'agissait d'une demande de certiorari en vue de l'annula-
tion de la conclusion tirée par l'agente d'immigration, à savoir
qu'il n'existait pas suffisamment de raisons d'ordre humani-
taire pour recommander, conformément au paragraphe 114(2)
de la Loi sur l'immigration, l'octroi d'une dispense de l'obliga-
tion de présenter la demande de résidence permanente à
l'étranger, et non à l'intérieur du Canada, prévue par le para-
graphe 9(1).
En 1981, la requérante est entrée au Canada à l'aide d'un
visa de visiteur. Le 22 juin 1987, son cas n'ayant pas encore
retenu l'attention des autorités de l'immigration, la requérante
s'est présentée au Centre d'immigration du Canada, à Toronto.
Un rapport a été présenté au sous-ministre, conformément aux
alinéas 27(2)b) et e), pour le motif que la requérante était
demeurée au Canada après l'expiration de son visa de visiteur
et qu'elle avait travaillé en violation de la Loi. Le 12 août
1987, la requérante a obtenu une entrevue et l'agent a décidé,
entre autres, de ne pas recommander l'octroi d'une dispense
dans le cadre de la politique concernant les résidents de fait en
situation administrative irrégulière. Dawkins a par la suite
demandé le statut de réfugiée. Conformément à la procédure
d'arriéré des revendications du statut de réfugié, la requérante
a été convoquée à une entrevue devant l'agent d'immigration,
qui a conclu qu'il n'existait pas suffisamment de raisons d'or-
dre humanitaire ou d'intérêt public pour lui permettre de
demander la résidence permanente depuis le Canada.
Par la suite, dans l'arrêt Yhap c. Canada (Ministre de l'Em-
ploi et de l'Immigration), la Cour a jugé que les lignes direc-
trices que les agents d'immigration utilisent en vue de détermi-
ner l'existence de raisons d'ordre humanitaire constituent une
entrave invalide à leur pouvoir discrétionnaire. On a de nou-
veau convoqué la requérante, comme d'autres personnes dans
la même situation, à une entrevue pour déterminer s'il existait
des raisons d'ordre humanitaire; la demande a de nouveau été
rejetée. Avant l'entrevue, l'agente a examiné le dossier de la
requérante et a décidé de ne pas examiner son cas en vertu de
la Politique concernant les résidents en situation administrative
irrégulière. L'agent d'immigration a déclaré qu'il y avait des
cas dans lesquels une personne dont le cas faisait partie de l'ar-
riéré pouvait également être admissible à titre de résidente de
fait en situation administrative irrégulière, mais que celle-ci ne
serait pas normalement admissible, étant donné que son cas
aurait déjà retenu l'attention des autorités de l'immigration.
L'agente a conclu que rien ne permettait, dans le cadre du pro
gramme d'arriéré des revendications du statut de réfugié ou du
programme des résidents de fait en situation administrative
irrégulière, de recommander de dispenser la requérante des exi-
gences du paragraphe 9(1).
Jugement: la demande devrait être rejetée.
Le ministre peut légitimement indiquer, au moyen de lignes
directrices, les recommandations qu'il fera au gouverneur en
conseil. Les normes générales sont utiles et nécessaires en vue
de l'exercice efficace et uniforme du pouvoir discrétionnaire, à
condition de ne pas devenir des règles obligatoires et décisives.
Dans l'arrêt Vidal, le juge Strayer a conclu que les lignes direc-
trices postérieures à l'arrêt Yhap n'entravent pas indûment le
pouvoir discrétionnaire des agents d'immigration. Le juge a
expliqué la différence fondamentale entre les raisons d'ordre
humanitaire et les raisons d'intérêt public, lesquelles sont
toutes deux mentionnées au paragraphe 114(2). L'arrêt Yhap
était fondé sur la proposition selon laquelle l'expression
«humanitaire» a un sens objectif que chaque agent d'immigra-
tion a le droit d'interpréter. Cependant, l'expression «intérêt
public» n'a pas de contenu objectif. L'agent d'immigration ne
peut pas définir l' «intérêt public». Il s'agit d'une question rele
vant du gouverneur en conseil, qui agit sur les recommanda-
tions du ministre. En l'espèce, l'agente n'a pas automatique-
ment refusé d'examiner le cas de la requérante, mais a
considéré que cette dernière ne satisfaisait pas aux conditions
de dispense pour des raisons d'intérêt public.
Les exigences d'équité en matière de procédure peuvent être
satisfaites par une audition ou par la présentation d'observa-
tions écrites, si le décideur «entend» fondamentalement le
requérant. En l'espèce, l'agente d'immigration a consulté le
dossier avant l'audition, mais elle a également accepté et exa-
miné les observations écrites de l'avocat de la requérante.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), chap. F-7,
art. 18.
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I-2, art. 9(1),
27(2)6),e), 114(2).
JURISPRUDENCE
DÉCISION APPLIQUÉE:
Vidal c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigra-
tion) (1991), 13 Imm. L.R. (2d) 123 (C.F. le inst.).
DECISION EXAMINÉE:
Ministre de l'Emploi et de l'Immigration et autres c. Jimi-
nez-Perez et autre, [1984] 2 R.C.S. 565; (1984), 14
D.L.R. (4th) 609; [1985] 1 W.W.R. 577; 9 Admin. L. R.
280; 56 N.R. 215.
DÉCISIONS CITÉES:
Yhap c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigra-
tion), [1990] 1 C.F. 722; (1990), 9 Imm. L.R. (2d) 69; 29
F.T.R. 223 (Pe inst.); Boulis c. Ministre de la Main-
d'oeuvre et de l'Immigration, [1974] R.C.S. 875; (1972),
26 D.L.R. (3d) 216; Slaight Communications Inc. c.
Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; (1989), 59 D.L.R. (4th)
416; 26 C.C.E.L. 85; 89 CLLC 14,031; 93 N.R. 183;
Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1
R.C.S. 653; (1990), 69 D.L.R. (4th) 489; [1990] 3
W.W.R. 289; 83 Sask. R. 81; 43 Admin. L.R. 157; 30
C.C.E.L. 237; 90 CLLC 14,010; 106 N.R. 17.
AVOCATS:
I. F. Petricone pour la requérante.
Claire A. le Riche pour l'intimé.
PROCUREURS:
Rexdale Community Information & Legal Ser
vices, Rexdale (Ontario), pour la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour l'in-
timé.
Ce qui suit est la version française des motifs de
l'ordonnance rendus par
LE JUGE CULLEN: Il s'agit d'une demande présentée
en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale
EL.R.C. (1985), chap. F-7] en vue de l'obtention
d'une ordonnance de la nature d'un certiorari. La
requérante demande une ordonnance annulant la
décision par laquelle l'agent d'immigration a conclu
à l'insuffisance des raisons d'ordre humanitaire en
vue de l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré
par le paragraphe 114(2) de la Loi sur l'immigration,
L.R.C. (1985), chap. I-2, («la Loi»), en vertu duquel
une personne peut être dispensée de l'application du
paragraphe 9(1) de la Loi et être autorisée à présenter
une demande de résidence permanente depuis le
Canada. La requérante demande également une
ordonnance de la nature d'un mandamus obligeant
l'intimé à lui accorder une autre audience au cours de
laquelle la question des considérations d'ordre huma-
nitaire qu'elle a invoquée pourra être examinée de
nouveau conformément à la loi et à l'obligation
d'agir équitablement.
LES FAITS
La requérante est entrée au Canada à l'aide d'un
visa de visiteur le 2 juin 1981. Elle est demeurée au
Canada une fois le visa expiré, et a continuellement
habité le pays depuis lors. Le 22 juin 1987, la requé-
rante s'est volontairement présentée au Centre d'im-
migration du Canada, à Toronto. Un rapport a été
rédigé conformément aux alinéas 27(2)b) et e) de la
Loi, pour le motif que la requérante avait occupé un
emploi en violation de la Loi, et qu'elle était demeu-
rée au Canada après l'expiration de son visa de visi-
teur.
Le 12 août 1987, un agent d'immigration a inter-
rogé la requérante afin de déterminer si elle pouvait
être dispensée des exigences relatives aux visas,
énoncées au paragraphe 9(1) de la Loi, pour des rai-
sons d'intérêt public ou encore pour des raisons d'or-
dre humanitaire. L'agent d'immigration a conclu à
l'insuffisance des motifs permettant de justifier une
recommandation en faveur de la dispense.
La requérante a demandé le statut de réfugiée au
sens de la Convention le 15 septembre 1988. Étant
donné qu'elle était au Canada le ler janvier 1989 et
qu'elle avait revendiqué le statut de réfugiée au sens
de la Convention avant cette date, elle était assujettie
à la procédure de l'arriéré des revendications du sta-
tut de réfugié. Conformément à cette procédure, on a
interrogé la requérante une seconde fois, le 2 février
1990, en vue de déterminer s'il existait des raisons
suffisantes d'intérêt public ou d'ordre humanitaire
pour lui permettre de demander le statut de résidente
permanente depuis le Canada. Il a de nouveau été
décidé que rien ne permettait de dispenser la requé-
rante des exigences de la Loi concernant les visas.
Toutefois, par suite de la décision rendue par la
Cour dans l'affaire Yhap c. Canada (Ministre de
l'Emploi et de l'Immigration), [1990] 1 C.F. 722 (Ire
inst.), où il a été jugé que les lignes directrices en
vigueur au moment de la seconde entrevue, lesquelles
visaient à déterminer l'existence de raisons d'ordre
humanitaire en ce qui concerne les personnes dont le
cas faisait partie de l'arriéré, constituaient une
entrave invalide au pouvoir discrétionnaire conféré
aux agents d'immigration par le paragraphe 114(2) de
la Loi, l'intimé a préparé de nouvelles lignes direc-
trices au sujet de l'exercice de ce pouvoir. Tous les
demandeurs du statut de réfugié dont l'entrevue avait
eu lieu avant le prononcé du jugement dans l'affaire
Yhap et à l'égard desquels aucune recommandation
n'avait été faite en faveur de la dispense, comme
c'est le cas pour la requérante en l'espèce, se sont vu
accorder une autre entrevue conformément aux nou-
velles lignes directrices. Le 2 mai 1990, on a inter-
rogé la requérante une troisième fois pour déterminer
s'il existait des raisons d'ordre humanitaire justifiant
l'octroi d'une dispense des exigences de la Loi con-
cernant les visas.
La troisième entrevue a eu lieu devant Cathy
Ralph, agente d'immigration et superviseure d'unité
au bureau de l'arriéré de Toronto. Avant l'entrevue,
Mme Ralph avait examiné le dossier de la requérante
et avait remarqué qu'à la première entrevue, en août
1987, celle-ci avait déjà été assujettie à un examen en
vertu de la politique concernant les résidents de fait
en situation administrative irrégulière, soit l'une des
rubriques, parmi les raisons d'intérêt public, en vertu
desquelles une dispense des exigences concernant les
visas pouvait être demandée. Cela étant, l'agente a
décidé, à l'entrevue du 2 mai, de ne plus examiner le
cas de la requérante en vertu de cette politique. (Tou-
tefois, Mme Ralph laisse entendre, dans son affidavit,
qu'en prenant sa décision finale, elle ne s'est pas sim-
plement appuyée sur les renseignements versés au
dossier, mais a également tenu compte de toutes les
considérations pertinentes). La requérante a été inter-
rogée pendant plus d'une heure par Mme Ralph, qui a
pris des notes et a accepté la preuve documentaire
présentée, dans laquelle étaient énoncées les circons-
tances qui, selon la requérante, constituaient des rai-
sons d'ordre humanitaire.
À l'entrevue, la requérante a également présenté à
Mme Ralph une lettre dans laquelle son avocat, Ian
Stewart, déclarait qu'il ne pouvait pas assister à l'en-
trevue et qu'il voulait faire des observations par écrit
au sujet de la demande de dispense présentée par sa
cliente. Mme Ralph a communiqué avec Me Stewart
par téléphone pour discuter de la date à laquelle les
observations écrites seraient produites. Au cours de la
conversation, Me Stewart a laissé savoir que ses
observations seraient fondées sur la politique concer-
nant les résidents de fait en situation administrative
irrégulière figurant dans les nouvelles lignes direc-
trices établies à la suite de l'affaire Yhap.
La requérante et l'intimé ne s'entendent pas sur la
nature de la réponse que Mme Ralph a donnée à
Me Stewart. La requérante affirme que cette dernière
a déclaré qu'elle ne pouvait pas présenter de
demande en vertu de la politique concernant les rési-
dents de fait en situation administrative irrégulière
étant donné que son cas avait déjà retenu l'attention
de l'intimé, conformément aux conditions d'admissi-
bilité énoncées dans les lignes directrices. Dans son
affidavit, Me Stewart déclare avoir dit à Mme Ralph
qu'étant donné que les nouvelles lignes directrices
étaient destinées à s'appliquer aux personnes dont le
cas faisait partie de l'arriéré et que celles-ci avaient
probablement déjà retenu l'attention de l'intimé, les
conditions d'admissibilité n'étaient certainement pas
destinées à s'appliquer à elles. Si c'était le cas, les
lignes directrices relatives aux résidents de fait en
situation administrative irrégulière deviendraient
superflues dans le contexte de l'arriéré. Dans son
affidavit, Me Stewart déclare que Mme Ralph lui a
répondu que les lignes directrices étaient destinées à
s'appliquer à toutes les demandes fondées sur des rai-
sons d'ordre humanitaire, et non uniquement aux per-
sonnes dont le cas faisait partie de l'arriéré, et que ces
dernières ne pouvaient pas faire l'objet d'un examen
sous la rubrique concernant les résidents de fait en
situation administrative irrégulière figurant dans les
lignes directrices relatives aux raisons d'intérêt
public.
L'intimé nie que Mme Ralph ait carrément déclaré
que la requérante ne pouvait pas présenter une
demande à titre de résidente de fait en situation admi
nistrative irrégulière étant donné que son cas avait
déjà retenu l'attention du ministre. La position de
l'intimé est plutôt que selon son affidavit, Mme Ralph
a déclaré que normalement, une personne dont le cas
faisait partie de l'arriéré ne pourrait pas présenter une
demande à titre de résidente de fait en situation admi
nistrative irrégulière étant donné que son cas aurait
retenu l'attention du ministre. L'intimé nie également
que Mme Ralph ait dit que les personnes dont le cas
faisait partie de l'arriéré ne pouvaient pas se prévaloir
de la politique concernant les résidents de fait en
situation administrative irrégulière, l'agente ayant
plutôt donné à Me Stewart des exemples de circons-
tances dans lesquelles ces personnes seraient admis-
sibles en vertu de la politique. Selon Mme Ralph, si
l'une de ces personnes avait vécu «dans la clandesti-
nité» pendant plus de cinq ans, si son cas avait retenu
l'attention du ministre parce qu'elle avait revendiqué
le statut de réfugiée avant le ler janvier 1989, et si
elle n'avait pas été interrogée avant l'audience en
vertu du programme d'élimination de l'arriéré, son
cas serait examiné en vertu de la politique concernant
les résidents de fait en situation administrative irrégu-
lière. L'intimé déclare que Mme Ralph a également
informé Me Stewart qu'elle avait par le passé
accepté, pour des raisons d'ordre humanitaire, des
personnes dont le cas faisait partie de l'arriéré qui
étaient admissibles en vertu de la politique concer-
nant les résidents de fait en situation administrative
irrégulière, et que si la personne en question était
admissible pour des raisons d'intérêt public, mais non
pour des raisons d'ordre humanitaire, elle pouvait
néanmoins avoir gain de cause à l'entrevue.
Le 22 mai 1990, Me Stewart a produit ses observa
tions écrites au sujet de la politique concernant les
résidents de fait en situation administrative irrégu-
lière et au sujet des raisons d'ordre humanitaire. Il a
également présenté des observations fondées sur la
politique d'engagement à long terme envers le
Canada. Ces observations ont été examinées par
Mme Ralph, de même que le résultat de l'entrevue
avec la requérante. Mme Ralph a décidé de rejeter la
demande de dispense des exigences concernant les
visas, et ce, tant en vertu des raisons d'ordre humani-
taire qu'en vertu des raisons d'intérêt public. Elle n'a
pas examiné le cas de la requérante conformément à
la politique d'engagement à long terme envers le
Canada, car à son avis, celle-ci n'était pas admissible
puisqu'elle n'avait pas un statut valide d'immigrante.
Le 11 octobre 1990, la requérante a obtenu l'autorisa-
tion d'engager la présente procédure, dans laquelle
elle conteste, en vertu de l'article 18 de la Loi sur la
Cour fédérale, la décision de Mme Ralph.
LES QUESTIONS LITIGIEUSES
Les parties sont essentiellement d'accord en ce qui
concerne les questions ici en litige. Ces dernières
peuvent être énoncées comme suit:
1. Question de savoir si l'intimé a entravé son pou-
voir discrétionnaire en ce qui concerne les personnes
dont le cas fait partie de l'arriéré, conformément aux
lignes directrices postérieures à l'arrêt Yhap, en
empêchant l'examen de la demande fondée sur la
politique concernant les résidents de fait en situation
administrative irrégulière, pour le motif que le cas
avait déjà retenu l'attention des autorités;
2. Question de savoir si l'intimé a entravé son pou-
voir discrétionnaire en ce qui concerne la requérante
en omettant d'examiner la demande présentée par
cette dernière en vertu de la politique concernant les
résidents de fait en situation administrative irrégu-
lière, pour le motif que la requérante avait déjà été
assujettie à un examen en vertu de cette politique;
3. Question de savoir si l'agente d'immigration a agi
d'une manière inéquitable ou déraisonnable en inter-
prétant la politique concernant les résidents de fait en
situation administrative irrégulière et la politique
d'engagement à long terme envers le Canada.
EXAMEN
La demande porte sur la légalité de la décision que
Cathy Ralph, agente d'immigration, a prise en vertu
du paragraphe 114(2) de la Loi en se fondant sur son
interprétation des lignes directrices ministérielles,
lorsqu'elle a refusé de recommander au ministre de
dispenser la requérante des exigences de la Loi con-
cernant les visas. La requérante soutient que le pou-
voir discrétionnaire que possède l'agente d'immigra-
tion de faire cette recommandation est entravé sans
motif légitime par les lignes directrices de l'intimé.
Toutefois, avant d'entreprendre l'examen des argu
ments de la requérante, je me propose d'examiner le
cadre légal et administratif régissant la procédure ici
en cause.
En premier lieu, il faut noter que le para-
graphe 9(1) de la Loi prévoit que sauf disposition
contraire, toutes les personnes qui demandent à être
admises au Canada doivent obtenir un visa. Le para-
graphe 9(1) est ainsi libellé:
9.(1) Sauf cas prévus par règlement, les immigrants et visi-
teurs doivent demander et obtenir un visa avant de se présenter
à un point d'entrée.
Il n'est pas contesté que la requérante n'a pas satisfait
aux exigences de la Loi concernant les visas. Toute-
fois, le paragraphe 114(2) de la Loi prévoit que le
gouverneur en conseil peut, par règlement, accorder
une dispense d'application des exigences de la Loi ou
faciliter de toute autre manière l'admission d'une per-
sonne au Canada pour des raisons d' intérêt public ou
d'ordre humanitaire:
114....
(2) Pour des raisons d'intérêt public ou d'ordre humanitaire,
le gouverneur en conseil peut, par règlement, accorder une dis
pense d'application d'un règlement pris aux termes du para-
graphe (1) ou faciliter l'admission de toute autre manière.
Le pouvoir discrétionnaire conféré par le para-
graphe 114(2) est dévolu au gouverneur en conseil,
mais en pratique, le nombre de demandes de dispense
est tel que c'est l'agent d'immigration chargé de l'en-
quête qui détermine s'il existe des raisons d'intérêt
public ou d'ordre humanitaire qui justifieraient l'oc-
troi de la dispense. L'agent d'immigration fait une
recommandation au ministre qui, de son côté, fait une
recommandation au gouverneur en conseil. Cette pro-
cédure, qui est en fait une délégation implicite, a été
approuvée dans l'arrêt Ministre de l'Emploi et de
l'Immigration et autres c. Jiminez-Perez et autre,
[1984] 2 R.C.S. 565. Il a également été jugé dans
l'arrêt Jiminez-Perez que la personne qui demande
une dispense en vertu du paragraphe 114(2) a droit à
un examen complet et équitable permettant de déter-
miner s'il existe des raisons d'ordre humanitaire dans
son cas.
Les normes établies par l'intimé au moyen de
lignes directrices servent de guide au pouvoir discré-
tionnaire que possèdent les agents d'immigration de
faire des recommandations en vue de l'octroi d'une
dispense en vertu de ce régime. Les lignes directrices
ici en cause ont été établies après que le juge en chef
adjoint Jerome eut déclaré dans l'affaire Yhap, supra,
que les lignes directrices relatives aux raisons d'ordre
humanitaire qui étaient alors en vigueur entravaient
indûment le pouvoir discrétionnaire délégué aux
agents d'immigration en vertu du paragraphe 114(2).
Les nouvelles lignes directrices portent sur l'exercice
du pouvoir discrétionnaire tant en vertu des raisons
d'ordre humanitaire que des raisons d'intérêt public.
L'une des raisons d'intérêt public qui peut être prise
en considération par l'agent d'immigration dans
l'exercice de son pouvoir discrétionnaire concerne les
résidents de fait en situation administrative irrégu-
lière:
Résidents de fait en situation administrative irrégulière
La demande des personnes auxquelles s'applique la définition
de résident de fait en situation administrative irrégulière peut
être examinée au Canada. Du point de vue administratif, les
résidents de fait en situation administrative irrégulière sont des
personnes qui ont auparavant échappé à l'attention des auto-
rités canadiennes et qui, même si elles n'ont pas de statut légal
au Canada, sont ici depuis si longtemps et y sont si bien éta-
blies que, de fait sinon de droit, elles ont leur résidence au
Canada et non à l'étranger. Les personnes qui vivent dans la
clandestinité et ne sont pas connues des autorités de l'Immi-
gration, p. ex., comme demandeurs du statut de réfugié écon-
duits, demandeurs dont le cas fait partie de l'arriéré ou per-
sonnes qui ont déjà été visées par une ordonnance de renvoi.
Ces personnes ont rompu les liens avec leur pays d'origine et
feraient face à des difficultés si elles devaient quitter le Canada
afin d'obtenir un visa pour y revenir, légalement, à titre de
résidents permanents. [C'est moi qui souligne.]
Il n'est pas contesté que le cas de la requérante avait
déjà retenu l'attention de l'intimé et que celle-ci
n'était donc pas visée par la définition. Comme je l'ai
ci-dessus fait remarquer, la requérante soutient que la
définition de l'admissibilité en vue de l'octroi de la
dispense à titre de résidente de fait en situation admi
nistrative irrégulière n'était pas destinée à s'appliquer
aux personnes dont le cas faisait partie de l'arriéré.
Je tiens à faire remarquer en passant qu'il ne con-
vient pas pour le tribunal de révision de s'ingérer
dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire conféré
par la loi, comme celui que possède l'agent d'immi-
gration en vertu du paragraphe 114(2), à moins que
celui-ci n'ait clairement agi d'une manière déraison-
nable ou de mauvaise foi, ou encore pour des raisons
non pertinentes. Le tribunal ne devrait pas en fait
substituer sa propre conclusion à celle de l'adminis-
trateur investi du pouvoir discrétionnaire: Boulis c.
Ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration,
[1974] R.C.S. 875, à la page 877; Slaight Communi
cations Inc. c. Davidson, [ 1989] 1 R.C.S. 1038, à la
page 1076.
L'entrave au pouvoir discrétionnaire de l'intimé: rai-
sons d'intérêt public:
La requérante soutient que l'intimé a entravé le
pouvoir discrétionnaire des agents d'immigration en
les empêchant de considérer que les personnes dont
le cas fait partie de l'arriéré ont droit au même traite-
ment que les personnes visées par la politique concer-
nant les résidents de fait en situation administrative
irrégulière, pour le motif qu'elles ont déjà retenu l'at-
tention de l'intimé. Toutefois, à mon avis, l'intimé
n'a pas entravé le pouvoir discrétionnaire dans le
contexte de ce motif de dispense.
En ce qui concerne les lignes directrices d'une
manière générale, je ne crois pas qu'on puisse sérieu-
sement contester que des normes générales sont
nécessaires en vue de l'exercice efficace du pouvoir
discrétionnaire, de façon à assurer une certaine uni-
formité d'une décision à l'autre, et à éviter un fouillis
de décisions arbitraires et fortuites d'un bout à l'autre
du pays. Toutefois, il faut établir l'équilibre entre
l'uniformité dans les prises de décisions et la néces-
sité d'examiner au fond chaque cas particulier en
tenant compte des circonstances qui lui sont propres.
Il faut veiller à ce que les lignes directrices destinées
à structurer l'emploi du pouvoir discrétionnaire ne
deviennent pas des règles obligatoires et décisives. Si
les lignes directrices limitent trop strictement le pou-
voir discrétionnaire de l'administrateur, cela peut
influer d'une manière négative sur la souplesse et le
jugement dont il faut faire preuve dans l'exercice de
ce pouvoir. Toutefois, l'équilibre à établir entre les
deux considérations susmentionnées dépend des cir-
constances et des considérations propres au cas fai-
sant l'objet de la prise de décision.
Récemment, dans l'arrêt Vidal c. Canada (Ministre
de l'Emploi et de l'Immigration) (1991), 13 Imm.
L.R. (2d) 123 (C.F. ire inst.), le juge Strayer a exa-
miné les questions susmentionnées et a jugé que les
lignes directrices postérieures à l'arrêt Yhap n'entra-
vent pas d'une manière illégitime le pouvoir discré-
tionnaire des agents d'immigration. Il a déclaré ceci
(aux pages 134 et 135):
Je suis convaincu que ces lignes directrices exposent de façon
adéquate aux agents d'immigration qu'en particulier, en ce qui
concerne les raisons d'ordre humanitaire, elles ne peuvent pas
être considérées comme exhaustives et définitives. Elles répè-
tent, maintes et maintes fois, que les agents doivent utiliser
leur jugement. J'estime qu'elles constituent un «principe géné-
ral» ou des «règles empiriques grossières», ce que le juge en
chef adjoint Jerome a reconnu comme valable dans la décision
Yhap. J'irais même plus loin que le juge en chef adjoint
Jerome en disant que ces lignes directrices ne sont pas seule-
ment admissibles, mais qu'elles sont aussi hautement souhai-
tables dans les circonstances. Il ne fait pas doute que lorsque le
Parlement a conféré le pouvoir en vertu du paragraphe 114(2)
au gouverneur en conseil de faire des exceptions aux exigences
de la Loi et du règlement, il s'attendait à ce que le gouverneur
en conseil exerce ce pouvoir discrétionnaire avec une certaine
cohérence dans tout le pays, et non pas de façon purement arbi-
traire ou d'après son caprice. Plus particulièrement selon les
principes du régime parlementaire, le gouverneur en conseil
doit être responsable devant le Parlement de l'exercice de son
pouvoir discrétionnaire. Comme le gouverneur en conseil
dépend dans la grande majorité des cas des recommandations
des agents de l'immigration, selon l'approbation donnée par le
ministre, pour exercer son pouvoir discrétionnaire, il est tout à
fait souhaitable que les agents d'immigration aient un guide, en
quelque sorte, sur ce qui concerne les facteurs que le ministre
juge importants dans la formulation des recommandations au
Gouverneur en conseil à cet égard. Si cela aboutit, en fin de
compte, à donner plus d'importance à certains facteurs sans
nécessairement en exclure d'autres, il me semble que cela
constitue une manière raisonnable pour le ministre et le gou-
verneur en conseil de ménager une certaine cohérence dans
l'exercice des pouvoirs prévus au paragraphe 114(2) et de s'ac-
quitter de leurs responsabilités politiques devant le Parlement.
Dans l'affaire Vidal, on a invoqué devant le juge
Strayer le même argument que celui que la requé-
rante a mis en avant en l'espèce, à savoir que la poli-
tique concernant les résidents de fait en situation
administrative irrégulière entravait le pouvoir discré-
tionnaire des agents d'immigration en ce qui con-
cerne les personnes visées par le programme d'élimi-
nation de l'arriéré. Aux pages 140 et 141, le juge
Strayer a déclaré ceci:
L'avocat a contesté dans son plaidoyer l'une des politiques
énumérées sous la rubrique «Raisons d'intérêt public» dans les
lignes directrices, à savoir la «politique sur les résidents de fait
en situation administrative irrégulière» citée plus haut. La base
de son argument semblait être qu'il était déraisonnable ou illé-
gal d'empêcher les agents de l'immigration de considérer les
réfugiés visés par le programme d'élimination de l'arriéré
comme admissibles au même traitement que les «résidents de
fait en situation administrative irrégulière».
Dans la mesure ob il s'agit d'un argument selon lequel les
agents d'immigration devraient avoir le pouvoir discrétion-
naire, pour des motifs d'intérêt public, de traiter ceux qui ne
sont pas visés par la définition administrative de «résidents de
fait en situation administrative irrégulière» comme s'ils
l'étaient, je pense qu'il s'agit d'un argument inacceptable. À
mon avis, il existe une différence fondamentale entre les rai-
sons d'ordre humanitaire mentionnées au paragraphe 114(2)
lorsque le juge en chef adjoint Jerome a jugé dans l'affaire
Yhap qu'il ne pouvait pas y avoir de restrictions du pouvoir
discrétionnaire des agents d'immigration, et les raisons d'inté-
rêt public aussi mentionnées au paragraphe 114(2). Comme je
l'ai déclaré plus tôt, la justification de l'affaire Yhap découle
de la proposition selon laquelle les termes «raisons d'ordre
humanitaire» ont un sens objectif que chaque agent d'immigra-
tion a le droit d'interpréter. Mais le terme «intérêt public» n'a
pas de contenu objectif et il doit être défini par ceux qui ont
l'autorité de définir l'intérêt public. Je ne peux pas accepter
que chaque agent d'immigration ait le droit et l'obligation de
définir sa propre notion de l' «intérêt public». Il s'agit sûrement
là d'une question que le gouverneur en conseil doit trancher en
faisant usage de son pouvoir prévu au paragraphe 114(2) et il
est parfaitement légitime pour le ministre d'indiquer, par le
biais de lignes directrices, ce qu'elle recommandera au gouver-
neur en conseil comme notion d'«intérêt public», on peut pré-
sumer, d'après ce que le gouverneur en conseil acceptera vrai-
semblablement. Les lignes directrices peuvent, par conséquent,
prescrire des cas dans lesquels, pour des raisons d'ordre public,
le gouverneur en conseil dispensera, par voie de règlement,
une personne des autres règlements, ou facilitera autrement son
admission.
En prenant des mesures particulières pour les résidents de
fait en situation administrative irrégulière, le ministre et le
gouverneur en conseil ne privent personne de ses droits. Ils
mettent seulement en évidence une certaine catégorie de per-
sonnes dont l'admission pourrait être facilitée sans qu'il soit
nécessaire de voir s'il existe suffisamment de considérations
d'ordre humanitaire ou des motifs de commisération. Ceci ne
réduit en aucun cas le pouvoir discrétionnaire des agents d'im-
migration de déterminer s'il existe des raisons d'ordre humani-
taire s'appliquant à ceux qui n'entrent pas de façon particulière
dans la définition des résidents de fait en situation administra
tive irrégulière.
Je retiens la distinction que le juge Strayer a faite
entre les raisons d'intérêt public et les raisons d'ordre
humanitaire. À mon avis, il est exact de dire que les
raisons d'intérêt public ne devraient pas être modi
fiées ou élargies par les agents d'immigration. Étant
donné que l'intérêt public relève des personnes qui
possèdent le pouvoir constitutionnel d'élaborer la
politique, permettre aux agents d'immigration d'éta-
blir des exceptions aux définitions adoptées dans
l'énoncé des raisons d'intérêt public, c'est en fait leur
permettre d'usurper le rôle législatif. Je conclurais
donc que l'intimé n'a pas entravé le pouvoir discré-
tionnaire des agents d'immigration dans le contexte
des lignes directrices relatives à l'intérêt public.
Entrave au pouvoir discrétionnaire: l'agent d'immi-
gration:
La requérante soutient également que l'agent d'im-
migration a entravé son pouvoir discrétionnaire en
refusant d'étudier sa demande en vertu de la politique
concernant les résidents de fait en situation adminis
trative irrégulière pour le motif qu'elle avait déjà été
assujettie à un examen presque trois ans auparavant
en vertu de cette politique et que son cas avait donc
déjà retenu l'attention de l'intimé. À mon avis, il est
possible de répondre à cet argument en citant la con
clusion tirée dans l'arrêt Vidal (supra), soit que les
agents d'immigration ne peuvent pas omettre de tenir
compte des définitions administratives établies en
vertu des raisons d'intérêt public. Cependant, même
si je retenais l'argument de la requérante, à savoir
que les agents d'immigration possèdent ce pouvoir, il
m'est difficile d'accepter la façon dont les actions de
l'agente d'immigration Cathy Ralph ont été quali
fiées. L'affidavit et le contre-interrogatoire de cette
dernière montrent qu'elle n'a pas automatiquement
refusé d'examiner le cas de la requérante. La preuve
fournie pendant le contre-interrogatoire révèle que
l'agente a informé la requérante, par l'entremise de
son avocat, des circonstances dans lesquelles une per-
sonne dont le cas faisait partie de l'arriéré pourrait
faire l'objet d'un examen en vertu de la politique
concernant les résidents de fait en situation adminis
trative irrégulière et lui a dit que pareille personne ne
serait pas normalement admissible. À mon avis,
l'agente d'immigration n'a pas entravé son pouvoir
discrétionnaire, mais elle a plutôt considéré que la
requérante ne satisfaisait pas aux conditions qui lui
permettraient, à titre de personne dont le cas faisait
partie de l'arriéré, d'être admissible à titre de rési-
dente de fait en situation administrative irrégulière.
Obligation d'agir d'une manière équitable et raison-
nable:
La requérante soutient que l'agente d'immigration
a manqué à son obligation d'agir équitablement en
concluant avant l'entrevue qu'elle ne serait pas assu-
jettie à un examen en vertu de la politique concernant
les résidents de fait en situation administrative irrégu-
fière. Il est également soutenu que l'interprétation
que l'agente d'immigration a donnée à la politique
concernant les résidents de fait en situation adminis
trative irrégulière était déraisonnable, en ce sens que
toutes les personnes dont le cas fait partie de l'arriéré
ont déjà retenu l'attention de l'intimé et qu'elles sont
donc exclues de la politique, qui n'a aucun sens dans
le contexte de l'arriéré. La requérante conteste égale-
ment le caractère raisonnable de l'interprétation que
l'agente d'immigration a donnée à la politique d'en-
gagement à long terme envers le Canada.
En ce qui concerne l'obligation d'agir équitable-
ment, il a été jugé dans l'arrêt Jiminez-Perez, supra,
que l'intimé est tenu d'agir d'une manière équitable
lorsqu'il examine une demande fondée sur le para-
graphe 114(2). Toutefois, le contenu de cette obliga
tion varie et il doit être déterminé dans le contexte
précis du cas à l'étude: Knight c. Indian Head School
Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653 à la page 682.
À mon avis, l'intimé s'est acquitté de son obligation
en l'espèce. L'agente d'immigration a consulté le
dossier avant l'audience et a noté que la requérante
avait déjà fait l'objet d'un examen en vertu de la poli-
tique concernant les résidents de fait en situation
administrative irrégulière, mais il est également vrai
qu'avant de prendre une décision définitive, l'agente
a accepté et examiné les observations écrites présen-
tées par l'avocat de la requérante au sujet des consi-
dérations d'ordre humanitaire et de la politique con-
cernant les résidents de fait en situation
administrative irrégulière. Les exigences d'équité en
matière de procédure peuvent être satisfaites soit par
une audience, soit par la présentation d'observations
écrites, si le décideur «entend» fondamentalement le
requérant: Knight, supra, à la page 685. L'agente
d'immigration a également tenu compte des observa
tions que la requérante avait faites oralement ainsi
que de la preuve documentaire.
D'autre part, le caractère raisonnable de l'interpré-
tation donnée par l'agent d'immigration à la politique
concernant les résidents de fait en situation adminis
trative irrégulière a été confirmé dans l'arrêt Vidal,
supra. Quant à l'interprétation de la politique d'enga-
gement à long terme envers le Canada, cette dernière
prévoit que:
[TRADUCTION] Les agents peuvent tenir compte avec sympathie
du cas des personnes ayant un permis de travail à long terme
dont le statut est valide qui demandent l'examen de leur
demande de résidence permanente au Canada.
L'agente d'immigration n'a pas examiné le cas de la
requérante en vertu de cette politique, étant donné
que cette dernière n'avait pas le statut valide d'immi-
grante, puisqu'elle était demeurée au Canada après
l'expiration de son visa et qu'elle avait occupé un
emploi au Canada. La requérante soutient que l'ex-
pression «statut valide» figurant dans la politique
devrait être interprétée comme se rapportant à l'ex-
pression «permis de travail à long terme» et non au
statut valide d'immigrant. À mon avis, cette interpré-
tation n'est pas conforme au sens qu'on donnerait
normalement à l'expression «statut valide» dans le
contexte d'une politique d'immigration; je préfère
donc l'interprétation donnée par l'intimé, et je la con-
sidère comme raisonnable.
DÉCISION
À mon avis, la requérante n'a pas établi l'existence
de quelque motif permettant de rendre une ordon-
nance de la nature d'un certiorari, et je rejetterai
donc la demande avec dépens.
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