T-2346-88
Gilles Jourdain (demandeur)
c.
La Reine du chef du Canada représentée par le
Conseil du Trésor (défenderesse)
RÉPERTORIÉ: JOURDAIN c. CANADA (CONSEIL DU TRÉSOR) (1"
INST.)
Section de première instance, juge Teitelbaum—
Montréal, 20 juin; Ottawa, 21 août 1989.
Fonction publique — Compétence — Demande de jugement
déclaratoire portant que la politique visant à interdire de
fumer dans les lieux de travail ne relève pas de la compétence
du Conseil du Trésor — L'hygiène et la sécurité constituent
l'essence de la politique sur l'usage du tabac — Le Conseil du
Trésor tient tant de la Loi sur l'administration financière de
1970 que de celle de 1985 le pouvoir d'instaurer une politique
sur les conditions raisonnables du lieu de travail particulière-
ment lorsqu'il y va de l'intérêt public en matière d'hygiène et
de sécurité — Ce pouvoir relève également du Conseil en tant
qu'employeur à moins que cette question ne soit insérée dans
une convention collective — La politique sur l'usage du tabac
constitue une règle de conduite de nature interne prise en vertu
d'un pouvoir général de contrôle — Demande rejetée.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L-I.
Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, chap.
F- I0, art. 5(I), 7(1)1),g) (abrogé par S.C. 1984, chap.
39, art. 41),i).
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
chap. F-I I, art. 7(1), 11(2).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Associated Bakery Stores Inc. c. Comité paritaire de
livraison de pain de la région de Montréal, [1976] C.A.
481 (Qc).
DOCTRINE
Dussault, R. et Borgeat, L. Traité de droit administratif,
Tome 1, 2' éd. Québec: Presses de l'Université Laval,
1984.
AVOCATS:
Denis Sauvé et Pierre Deschamps pour le
demandeur.
Raymond Piché et Pascale Lagacé pour la
défenderesse.
PROCUREURS:
Denis Sauvé, Montréal, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada, pour
la défenderesse.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE TEITELBAUM: Le demandeur Gilles
Jourdain, ci-après appelé Jourdain, est fonction-
naire; il est un fumeur de longue date. Dans les
présentes procédures, il conclut à un jugement
déclaratoire portant que la politique sur l'usage du
tabac adoptée par la défenderesse, Sa Majesté la
Reine représentée par le Conseil du Trésor, est
illégale.
Dans sa déclaration déposée au greffe de la
Cour fédérale, Jourdain sollicite aux paragraphes
19(2) et (3) un jugement déclarant que la politique
adoptée par le Conseil du Trésor le 12 août 1987
était ultra vires de la compétence du Conseil, et il
demande qu'il soit ordonné à la défenderesse de lui
verser, à titre de dommages-intérêts exemplaires,
une somme de 500 $.
Peu de temps après le commencement de l'audi-
tion, l'avocat de Jourdain m'a informé qu'il ne
réclamait plus de dommages-intérêts exemplaires,
ce qui fait qu'il reste à trancher seulement la
question de la requête de Jourdain visant à obtenir
un jugement déclaratoire portant que la politique
sur l'usage du tabac adoptée par le Conseil le 12
août 1987 est nulle parce qu'elle ne relève pas des
pouvoirs de celui-ci. Jourdain retire, excepté la
conclusion quant aux dépens, toutes les autres
conclusions figurant dans la déclaration.
Ni l'une ni l'autre partie n'a cité de témoins. Les
faits dont le demandeur et la défenderesse sont
convenus sont les suivants:
a) Jourdain est membre de la Fonction publique fédérale
depuis le 1" septembre 1985;
b) Jourdain est fumeur;
c) Le Conseil a adopté une politique sur l'usage du tabac le 12
août 1987 (806374) et une politique révisée le 4 octobre 1988.
Dans sa déclaration, Jourdain prétend que la
politique du 12 août 1987 (806374) du Conseil
vise à interdire de fumer dans les lieux de travail à
compter du Zef janvier 1989, que cette politique du
12 août 1987 a été remplacée le 4 octobre 1988
par une version révisée, et que toutes les deux
politiques ont été adoptées en vertu de l'article 7
de la Loi sur l'administration financière, S.R.C.
1970, chap. F-10 (la Loi). Jourdain soutient en
outre que, lorsque le Conseil a adopté la politique
n° 806374 le 12 août 1987, il n'était pas autorisé à
le faire puisque rien dans l'article 7 de la Loi
n'autorisait l'adoption d'une telle politique sur
l'usage du tabac.
Dans sa défense, la défenderesse nie les alléga-
tions précédentes de Jourdain. Elle fait valoir que
le Conseil, en tant qu'employeur, a le pouvoir, le
droit et l'autorisation d'adopter la politique sur
l'usage du tabac litigieuse, c'est-à-dire que le Con-
seil, en tant qu'employeur, a le droit, le pouvoir et
l'autorisation d'interdire de fumer dans les lieux de
travail dans le cours normal du travail, et d'impo-
ser, s'il le juge indiqué, des sanctions lorsqu'il y a
violation de cette politique.
L'argument du demandeur
Le 12 août 1987, le Conseil du Trésor a adopté
une politique sur l'usage du tabac dans la fonction
publique visant à interdire, à compter du Zef jan-
vier 1989, de fumer dans les lieux de travail. Le
demandeur prétend que le Conseil a adopté cette
politique en vertu de l'article 7 de la Loi sur
l'administration financière, S.R.C. 1970, chap.
F-10, et plus particulièrement en vertu de l'alinéa
7(1)g):
7. (1) Sous réserve des dispositions de tout texte législatif
concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct,
mais nonobstant quelque autre disposition contenue dans tout
texte législatif, le conseil du Trésor peut, dans l'exercice de ses
fonctions relatives à la direction du personnel de la fonction
publique, notamment ses fonctions en matière de relations entre
employeur et employés dans la fonction publique, et sans
limiter la généralité des articles 5 et 6,
g) établir des normes régissant les conditions physiques de
travail, d'hygiène et de sécurité, en ce qui concerne les
personnes employées dans la fonction publique, et en prévoir
l'application;
Dans l'énoncé de la politique du 12 août 1987, il
est dit:
D'ici le 1°" janvier 1989, l'interdiction de fumer au travail sera
appliquée progressivement dans toute la fonction publique.
Dans ledit document, qu'on trouve sous l'onglet
1 du livre déposé en l'espèce «Lois Règlements et
Politiques», il est dit sous la rubrique «Fondement
juridique», à l'article 1.4:
La politique est autorisée en application de l'article 7 de la Loi
sur l'administration financière; elle a été approuvée par la
délibération n° 806374 du Conseil du Trésor, datée du 12 août
1987.
Le 4 octobre 1988, il a été adopté une politique
révisée visant à favoriser un milieu de travail sûr et
sain, exempt, dans la mesure du possible, de fumée
de tabac. Sous la rubrique Objectif de la politique,
il est énoncé ce qui suit:
Cette politique a pour objet de favoriser un milieu de travail sûr
et sain pour les employés de la fonction publique, exempt, dans
la mesure du possible, de fumée de tabac.
Selon le demandeur, il semblerait que le Conseil
du Trésor ait adopté la politique révisée en vertu
de l'article 7 de la Loi sur l'administration finan-
cière, L.R.C. (1985), chap. F-11. Cet article de la
Loi des L.R.C. (1985) diffère de l'article 7 de la
Loi sur l'administration financière figurant dans
les S.R.C. 1970, chap. F-10:
7. (1) Le Conseil du Trésor peut agir au nom du Conseil
privé de la Reine pour le Canada à l'égard des questions
suivantes:
a) les grandes orientations applicables à l'administration
publique fédérale;
b) l'organisation de l'administration publique fédérale ou de
tel de ses secteurs ainsi que la détermination et le contrôle
des établissements qui en font partie;
c) la gestion financière, notamment les prévisions budgétai-
res, les dépenses, les engagements financiers, les comptes, le
prix de fourniture de services ou d'usage d'installations, les
locations, les permis ou licences, les baux, le produit de la
cession de biens, ainsi que les méthodes employées par les
ministères pour gérer, inscrire et comptabiliser leurs recettes
ou leurs créances;
d) l'examen des plans et programmes des dépenses annuels
ou à plus long terme des ministères et la fixation de leur
ordre de priorité;
e) la gestion du personnel de l'administration publique fédé-
rale, notamment la détermination de ses conditions d'emploi;
f) les autres questions que le gouverneur en conseil peut lui
renvoyer.
Le demandeur soutient que les deux politiques
adoptées par le Conseil du Trésor sont illégales.
Selon le demandeur, le Conseil du Trésor ne tenait
pas de l'article 7 de la Loi sur l'administration
financière, S.R.C. 1970, chap. F-10, le pouvoir
d'adopter la première politique, puisque le seul
paragraphe sur lequel il aurait pu s'appuyer pour
adopter cette politique était l'alinéa 7(1)g) qui a
été abrogé en 1986 [S.C. 1984, chap. 39, art. 41].
Toujours selon le demandeur, il croit que, pour ce
qui est de la politique révisée, le Conseil a adopté
celle-ci en vertu du pouvoir que lui confère le
paragraphe 7(1) de la Loi sur l'administration
financière, L.R.C. (1985), chap. F-11, lequel para-
graphe reproduit le paragraphe 5(1) de la Loi des
S.R.C. 1970 qui porte: (voir ci-dessus, paragraphe
7(1) de la Loi des L.R.C. (1985)).
Les Lois révisées du Canada 1985 ne sont
entrées en vigueur que le 12 décembre 1988, ce qui
fait que, selon le demandeur, au moment de l'éta-
blissement de la politique révisée, soit le 4 octobre,
le Conseil du Trésor n'était pas habilité à le faire.
Le demandeur fait valoir que le pouvoir d'adop-
ter la politique du 12 août 1987 devait découler de
l'alinéa 7(1)g) de la Loi sur l'administration
financière des S.R.C. 1970, lequel porte sur l'hy-
giène et la sécurité. D'après lui, ce pouvoir n'aurait
pas pu prendre sa source dans les dispositions
«générales» figurant dans cet article. Le deman-
deur ajoute que dans les délibérations du Conseil
du Trésor, celui-ci semble reconnaître expressé-
ment qu'il avait à l'esprit l'alinéa 7(1)g) lors de
l'adoption de la politique du 12 août 1987.
On ne m'a fait voir rien dans le document
portant sur la politique qui indique cela. Il est fait
mention, à l'article 1.7 du document portant sur la
politique de 1987, de «comité local de la sécurité et
de la santé au travail», à l'article 2.1.1, de «comités
de sécurité et de santé au travail» et à l'article
2.1.4, de «comité local de la sécurité et de la santé
ou son représentant», mais il n'y a rien qui indique
que la politique est établie pour des motifs de
sécurité et d'hygiène. Il est peut-être possible de
faire une telle supposition, mais, en l'espèce, il n'a
été rapporté aucun élément de preuve du risque
pour la santé que représente l'usage du tabac.
Le demandeur soutient en outre que le législa-
teur a aboli l'alinéa 7(1)g) dans le contexte d'une
réforme du Code canadien du travail [S.R.C.
1970, chap. L-1]. D'après lui, en enlevant au
Conseil du Trésor le pouvoir relatif à l'hygiène et à
la sécurité, le législateur a voulu l'incorporer dans
le Code du travail pour, je le présume, en faire un
sujet de négociation. Maintenant que la disposition
relative à l'hygiène et à la sécurité fait partie du
Code canadien du travail, le demandeur fait valoir
que cette question ne relève plus du Conseil du
Trésor.
Le demandeur prétend que le Conseil du Trésor
ne saurait dire qu'il a le pouvoir général d'adopter
une politique sur l'usage du tabac. Le législateur
avait conféré au Conseil un pouvoir très précis,
celui de connaître des questions d'hygiène et de
sécurité (alinéa 7(1)g)) et puis, en 1986, le lui
avait enlevé. Puisque le Conseil du Trésor a perdu
son pouvoir à cet égard, il ne saurait tenter de
s'occuper d'une question d'hygiène et de sécurité
en énonçant qu'il a des pouvoirs accessoires pour
adopter ainsi une politique portant expressément
sur une question d'hygiène et de sécurité.
L'argument de la défenderesse
D'après la défenderesse, le demandeur présume
que la politique sur l'usage du tabac porte sur
l'hygiène et ta sécurité. La défenderesse nie cela et
dit que la politique vise uniquement à arrêter
l'usage du tabac au travail, ni plus ni moins. Elle
cite l'affaire Associated Bakery Stores Inc. c.
Comité paritaire de livraison de pain de la région
de Montréal_ [1976] C.A. 481 (Qc), à la page 484,
pour étayer l'idée qu'on doit rechercher l'essence
de la politique pour en déterminer l'objet:
J'accepte d'emblée la proposition de l'appelante à l'effet que
l'on doit rechercher l'essence (pith and substance) d'une légis-
lation pour en déterminer l'objet.
La défenderesse soutient que la politique sur
l'usage du tabac n'est pas uniquement une ques
tion d'hygiène et de sécurité, mais qu'elle comporte
plusieurs facteurs, dont le facteur financier. Ainsi
que son avocat le prétend, elle pourrait permettre
de réduire le coût de la peinture des murs à cause
de la fumée, du remplacement des tapis à cause
des trous dans les tapis causés par des cigarettes
qui brûlent, ou elle peut influer sur la productivité.
La défenderesse soutient en outre que quand
bien même la politique porterait sur l'hygiène et la
sécurité, le Conseil du Trésor aurait le pouvoir
d'établir une telle politique, parce que c'est le
Conseil du Trésor qui est l'employeur et qui est
responsable de l'administration des ministères du
gouvernement. Le Conseil, allègue-t-on, tient de
l'actuel (nouveau) paragraphe 7(1) ou de l'ancien
paragraphe 5(1) tous les pouvoirs inhérents d'un
employeur. La défenderesse soutient que le para-
graphe 7(1) (nouveau) confère au Conseil du
Trésor tous les pouvoirs d'un employeur. Le para-
graphe 11(2) (nouveau) énumère ces pouvoirs:
11. ...
(2) Sous réserve des seules dispositions de tout texte législa-
tif concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct,
le Conseil du Trésor peut, dans l'exercice de ses attributions en
matière de gestion du personnel, notamment de relations entre
employeur et employés dans la fonction publique:
a) déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique
et assurer leur répartition et leur bonne utilisation;
b) déterminer les besoins de formation et de perfectionne-
ment du personnel de la fonction publique et fixer les condi
tions de mise en oeuvre de cette formation et de ce
perfectionnement;
c) assurer la classification des postes et des employés au sein
de la fonction publique;
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont
droit les personnes employées dans la fonction publique, leurs
horaires et leurs congés, ainsi que les questions connexes;
e) prévoir les primes susceptibles d'être accordées aux per-
sonnes employées dans la fonction publique pour les résultats
exceptionnels, ou autres réalisations méritoires auxquels elles
sont parvenues dans le cadre de leurs fonctions, pour des
inventions ou pour des idées pratiques d'amélioration;
J) établir des normes de discipline dans la fonction publique
et prescrire les sanctions pécuniaires et autres, y compris la
suspension et le congédiement, susceptibles d'être appliquées
pour manquement à la discipline ou pour inconduite et
indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par
qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être
appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
g) établir des normes régissant les conditions matérielles de
travail, d'hygiène et de sécurité en ce qui concerne les
personnes employées dans la fonction publique, et prévoir
leur application;
h) déterminer et réglementer les indemnités susceptibles
d'être versées aux personnes employées dans la fonction
publique soit pour des frais de déplacement ou autres, soit
pour des dépenses ou en raison de circonstances liées à leur
emploi;
i) réglementer les autres questions, notamment les conditions
de travail non prévues de façon expresse par le présent
paragraphe, dans la mesure où il l'estime nécessaire à la
bonne gestion du personnel de la fonction publique.
Il faut se rappeler que la «nouvelle» Loi sur
l'administration financière, L.R.C. (1985), chap.
F-11, n'était pas en vigueur lorsque le Conseil a
établi la politique révisée. Il ne suffit pas de dire,
même par voie de conséquence, que même si la
nouvelle version de la Loi n'était pas entrée en
vigueur lorsque le Conseil a établi la politique
révisée, ce serait dommage de ne pas adopter
celle-ci puisque la nouvelle version de la Loi est
maintenant en vigueur. Je suis convaincu que, le 4
octobre 1988, le Conseil ne pouvait s'autoriser
d'une loi, en l'occurrence la Loi sur l'administra-
tion financière, L.R.C. (1985), chap. F-11, qui
n'était pas encore entrée en vigueur.
La défenderesse soutient en outre que le Conseil
du Trésor, en tant qu'employeur, a le droit d'inter-
dire l'usage du tabac et d'imposer des sanctions si
l'interdiction n'est pas suivie par les employés.
Conclusions
Je doute sérieusement que la politique sur
l'usage du tabac ne porte pas sur l'hygiène et la
santé. Le Conseil du Trésor et, avant celui-ci, les
ministres chargés de leur ministère n'avaient
jamais, avant le mois d'août 1987, publié de politi-
que sur la question d'usage du tabac au travail. Je
suis persuadé que cela n'a pas été fait parce que, si
on remonte dans le temps, l'usage du tabac n'était
pas considéré comme étant nécessairement une
habitude dangereuse. Bien qu'on ne m'ait présenté
aucun élément de preuve du danger de fumer ou
d'inhaler la fumée des autres, je crois que je peux
prendre connaissance d'office de l'existence d'une
preuve de la conséquence dangereuse possible de
fumer et d'inhaler la fumée de tabac. Malgré
l'argument de la défenderesse selon lequel la politi-
que se rapporte peu ou ne se rapporte pas du tout à
l'hygiène ou à la santé, je suis persuadé que l'«es-
sence» de la politique est l'hygiène et la sécurité
des fonctionnaires fédéraux et des personnes qui
traitent avec ceux-ci.
Je suis convaincu que le Conseil du Trésor, en
tant qu'employeur, tient tant de l'ancienne Loi que
de la nouvelle Loi le pouvoir d'instaurer une politi-
que sur les conditions raisonnables du lieu de
travail, particulièrement lorsqu'il y va de l'intérêt
public en matière d'hygiène et de sécurité. Seul
l'employeur peut décider des conditions raisonna-
bles du lieu de travail, à moins que la question de
ces conditions raisonnables ne devienne une ques
tion insérée dans une entente entre les représen-
tants de la fonction publique et le Conseil du
Trésor.
Il semblerait que le Conseil ait le pouvoir d'éta-
blir la politique en cause en vertu de l'article 7 de
l'ancienne Loi, particulièrement sous le régime des
alinéas 7(1)f) et 7(1)i).
En conclusion, je suis convaincu que le Conseil
du Trésor, en tant qu'employeur, peut établir, dans
l'intérêt de son personnel, des politiques portant
sur la question de l'usage du tabac. Il s'agit d'une
règle de conduite de nature interne prise en vertu
d'un pouvoir général de contrôle (Dussault R. et
Borgeat L. Traité de droit administratif, Tome 1,
2e éd., Québec: Presses de l'Université Laval,
1984).
La politique que le Conseil du Trésor a adoptée
le 12 août 1987 et qu'il a révisée le 4 octobre 1988
est valide.
Les dépens sont adjugés à la défenderesse.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.