T-2153-86
Compagnie des chemins de fer nationaux du
Canada (requérante)
c.
Commission canadienne des transports (intimée)
T-2154-86
Canadien Pacifique Limitée (requérante)
c.
Commission canadienne des transports (intimée)
RÉPERTORIÉ: COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX
DU CANADA C. COMMISSION CANADIENNE DES TRANSPORTS
Division de première instance, juge McNair —
Winnipeg, 24 juin; Ottawa, 14 juillet 1987.
Compétence de la Cour fédérale — Division de première
instance — Demandes de bref de prohibition en vue d'empê-
cher la Commission canadienne des transports d'examiner la
demande relative au déplacement de lignes de chemin de fer
— Au moment du dépôt de la demande relative à la phase II
du déplacement des lignes, la Commission a écrit aux parties
qu'elle était convaincue que toutes les conditions suspensives
prévues dans la Loi avaient été remplies et que par conséquent
la demande était considérée comme étant reçue — Rejet des
demandes — En décidant que la demande était considérée
comme reçue, la Commission a formulé une opinion à l'égard
de la compétence légale de la Commission de connaître de la
demande — La décision traite d'une question de droit ou de
compétence dont découlent des conséquences juridiques —
Appel peut être interjeté auprès de la Cour d'appel fédérale en
vertu de l'art. 64(2) de la Loi nationale sur les transports —
L'art. 29 de la Loi sur la Cour fédérale écarte la compétence
conférée à la Division de première instance en vertu de l'art. 18
— La forme de la décision (une lettre) est sans importance —
Le consentement des parties ne donne pas à la Cour une
compétence que lui refuse la loi.
Il s'agit de demandes de bref de prohibition visant à empê-
cher la Commission canadienne des transports d'examiner la
demande de la ville de Regina relative au déplacement de
certaines lignes de chemin de fer. Au moment de la réception
de la demande de la ville relative à la seconde phase du
déplacement, la Commission a écrit aux parties pour se dire
convaincue que toutes les conditions suspensives prévues par la
Loi avaient été remplies et que la demande était considérée
comme reçue. Bien que les parties aient convenu que la Cour
était compétente pour juger la demande de bref de prohibition
et devrait en déterminer le bien-fondé, la Cour avait des doutes
à cet égard et elle a étudié la question préliminaire de savoir si
la lettre de la Commission constituait une «décision» ou une
«décision interlocutoire», soulevant une question de droit ou de
compétence, dont on peut former appel auprès de la Cour
d'appel fédérale en vertu du paragraphe 64(2) de la Loi
nationale sur les transports. Selon l'arrêt Compagnie des che-
mins de fer nationaux du Canada c. Commission canadienne
des transports, [1986] 3 C.F. 548 (C.A.), l'article 29 de la Loi
sur la Cour fédérale retire alors à la Division de première
instance la compétence que lui confère l'article 18 de sa loi
constitutive. Les requérantes ont allégué que la décision de la
Commission ne pouvait faire l'objet d'un appel puisqu'il ne
s'agissait pas d'une décision sur le bien-fondé de l'affaire mais
simplement d'un accusé de réception de la demande. En récla-
mant un bref de prohibition, elles ont fait valoir que la Com
mission n'était pas compétente pour juger la demande parce
que la ville avait déposé deux plans relatifs à la même zone
d'étude des transports, contrairement aux dispositions de la Loi
sur le déplacement des lignes et sur les croisements de chemin
de fer, et que le partage du projet de déplacement en deux
phases constituait un déni de justice naturelle. L'intimée a
soutenu qu'une interprétation large et corrective des disposi
tions législatives n'empêche pas la présentation de demandes
visant à obtenir le déplacement par étapes de lignes de chemin
de fer.
Jugement: les requêtes devraient être rejetées.
La Cour n'a pas compétence pour se prononcer sur le bien-
fondé de la question de savoir s'il y a lieu de décerner un bref
de prohibition. La lettre de la Commission indiquait qu'elle
considérait que la demande relative au déplacement en cause
dans la phase II avait été reçue au sens de la Partie I de la Loi
sur le déplacement des lignes et sur les croisements de chemin
de fer. En parvenant à cette décision, la Commission s'était
assurée que le plan accepté n'avait une incidence que sur les
municipalités situées en tout ou en partie dans la zone d'étude
des transports à laquelle le plan se rapportait, et que toutes les
conditions suspensives imposées par la Loi avaient été remplies
en ce qui concerne la demande. La Commission a manifeste-
ment formulé une opinion en ce qui concerne le pouvoir que lui
confère la Loi de recevoir le plan de déplacement. Cela consti-
tuait une décision ou une ordonnance sur une question de droit
ou sur une question de compétence qui entraînerait inévitable-
ment des conséquences sur le plan juridique même si cette
mesure n'ordonnait ni n'exigeait de faire autre chose à ce stade.
Il importe peu que la décision ait été communiquée et énoncée
sous forme de lettre. La question de droit ou de compétence
dont il a été traité pouvait faire l'objet d'un appel devant la
Cour d'appel fédérale en vertu du paragraphe 64(2) de la Loi
nationale sur les transports. Par conséquent, l'article 29 de la
Loi sur la Cour fédérale empêche la Division de première
instance d'accorder un bref de prohibition.
Les parties ne pouvaient s'entendre pour donner à la Cour
une compétence que la Loi ne lui reconnaît pas. L'absence
totale de compétence en vertu de la Loi est tout à fait différente
d'une irrégularité dans la procédure à laquelle il est possible de
passer outre avec le consentement des parties. Lorsqu'un tribu
nal statue sur une question sur laquelle il n'a pas compétence,
son jugement n'a aucune valeur.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi d'interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, art. 11.
Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, chap.
N-17, art. 46, 57, 64(2) (mod. par S.R.C. 1970
(2° Supp.), chap. 10, art. 65).
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), chap.
10, art. 18, 29.
Loi sur le déplacement des lignes et sur les croisements
de chemin de fer, S.C. 1974, chap. 12, art.
3 ( 1 ),( 2 ),( 5 ),(6), 5 ( 1 ),(2).
Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap. R-2, art.
331.
JURISPRUDENCE
DÉCISION SUIVIE:
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c.
Commission canadienne des transports, [1986] 3 C.F.
548 (C.A.).
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c.
Commission canadienne des transports, [1982] 1 C.F.
458 (C.A.); Essex Incorporated Congregational Church
Union v. Essex County Council, [1963] A.C. 808 (H.L.);
Dominion Canners Ltd. v. Costanza, [1923] R.C.S. 46;
[1923] 1 D.L.R. 551.
DÉCISIONS CITÉES:
Farquharson v. Morgan, [1894] I Q.B. 552 (C.A.);
Township of Cornwall v. Ottawa and New York Railway
Co. et al. (1916), 52 R.C.S. 466; 30 D.L.R. 664; Cana-
dian Pacific Railway Co. v. Fleming (1893), 22 R.C.S.
33; Mulvey vs The Barge Neosho (1919), 19 R.C.É. 1;
Harris Abattoir Co. Ltd. v. SS. Aledo & Owners, [1923]
R.C.É. 217.
DOCTRINE
De Smith's Judicial Review of Administrative Action,
4th ed., J. M. Evans, London: Stevens & Sons Limited,
1980.
AVOCATS:
Grant H. Nerbas et Terence Hall pour la
requérante Compagnie des chemins de fer
nationaux du Canada.
Winston Smith et Allan Ludkiewicz pour la
requérante Canadien Pacifique Limitée.
Marshall Rothstein, c.r. et Marc M. Monnin
pour la ville de Regina.
Peter Noonan pour l'intimée Commission
canadienne des transports.
PROCUREURS:
Canadien National, Winnipeg, pour la requé-
rante Compagnie des chemins de fer natio-
naux du Canada.
Canadien Pacifique Limitée, Winnipeg, pour
la requérante Canadien Pacifique Limitée.
Aikins, MacAulay & Thorvaldson, Winni-
peg, pour la ville de Regina.
Commission canadienne des transports, Sas-
katoon, pour l'intimée Commission cana-
dienne des transports.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE MCNAIR: Il s'agit en l'espèce de
demandes présentées par la Compagnie des che-
mins de fer nationaux du Canada et Canadien
Pacifique Limitée, sur le fondement de l'article 18
de la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2e
Supp.), chap. 10], afin d'obtenir un bref de prohi
bition, ou un redressement de cette nature, interdi-
sant à la Commission canadienne des transports
d'examiner la demande de la ville de Regina qui
sollicite, conformément à la Loi sur le déplace-
ment des lignes et sur les croisements de chemin
de fer, S.C. 1974, chap. 12 (la «Loi»), le déplace-
ment de certaines installations appartenant au
CN, au CP et à VIA Rail Canada Inc. et exploitées
par ces compagnies. Les parties ont reconnu que
ces deux demandes devraient être entendues en
même temps et traitées comme s'il s'agissait d'une
seule et même demande reposant sur des éléments
de preuve communs. Les motifs invoqués sont
identiques dans les deux requêtes:
[TRADUCTION] (1) La Commission canadienne des transports
est incompétente pour connaître de la présente affaire étant
donné que la demande présentée par la ville de Regina ne
satisfait pas aux exigences du paragraphe 3(1) de la Loi sur le
déplacement des lignes et sur les croisements de chemin de fer.
(2) La Commission canadienne des transports est incompétente
pour connaître de la présente affaire parce qu'étant donné que
les exigences du paragraphe 3(1) de la Loi sur le déplacement
des lignes et sur les croisements de chemin de fer ne sont pas
remplies, il lui sera impossible de prendre une décision confor-
mément au paragraphe 5(1) de ladite loi.
En 1970, la ville de Regina a mis sur pied un
programme de déplacement des lignes de chemin
de fer qui avait pour but de déplacer toutes les
gares de triage et les subdivisions se trouvant alors
dans les limites de la ville. Entre 1974 et 1980, un
certain nombre de segments des lignes de chemin
de fer ont été déplacés dans Regina, du consente-
ment de la ville et des compagnies de chemin de
fer.
Le 30 mars 1984, la ville a soumis à la Commis
sion canadienne des transports, conformément à la
Loi, une demande de déplacement de la gare de
triage du CN et de ses autres subdivisions ainsi
que d'une subdivision du CP. Le gouvernement du
Canada avait affecté des fonds pour la phase I du
déplacement des lignes conformément au paragra-
phe 3(5) de la Loi. Cette demande a porté le nom
de phase I du Programme général de déplacement
des lignes de chemin de fer. Les compagnies de
chemin de fer ont pris des mesures pour empêcher
la Commission de se prononcer sur la demande
relative à la phase I, mesures qui ont toutes échoué
jusqu'à maintenant.
Le 29 juillet 1985, la ville a soumis à la Com
mission une demande visant à obtenir le déplace-
ment de la gare de triage et de la ligne principale
du CP ainsi que d'une partie de la subdivision
Central Butte du CN. La demande visait égale-
ment certaines installations de VIA Rail. On peut
considérer que cette demande constitue la phase II
du Programme général de déplacement des lignes
de chemin de fer de la ville. Le gouvernement du
Canada n'a pas affecté de fonds pour le déplace-
ment prévu dans la phase II.
Le 21 août 1985, la Commission a fait parvenir
aux parties une lettre dont voici un extrait:
[TRADUCTION] La Commission a maintenant eu l'occasion
de se pencher sur la demande déposée par la ville de Regina
relativement à la phase II du déplacement des lignes. Après
avoir examiné ladite demande ainsi que les plans, la Commis
sion est convaincue:
a) que le plan accepté n'a une incidence importante que sur
les municipalités situées en tout ou en partie dans la zone
d'étude des transports à laquelle le plan accepté se
rapporte,
b) que le plan d'aménagement urbain ne prévoit pas l'utilisa-
tion de programmes fédéraux,
c) que le plan de transport et le plan de financement ne
prévoient pas l'octroi, sur les fonds votés par le Parlement,
de subventions de déplacement de lignes prévues à la
Partie I de la Loi sur le déplacement des lignes et sur les
croisements de chemin de fer.
Par conséquent, la Commission est convaincue que toutes les
conditions suspensives prévues dans la loi ont été remplies en ce
qui concerne la demande relative à la phase II et que celle-ci est
donc reçue au sens de la Partie I de la Loi sur le déplacement
des lignes et sur les croisements de chemin de fer à compter de
cette date. La réception de cette demande par la Commission
constitue le point de départ du délai imparti pour le dépôt de
réponses conformément aux dispositions des Règles générales
de la Commission canadienne des transports.
Les présentes requêtes visent à interdire à la
Commission d'examiner la demande relative à la
phase II du déplacement des lignes de chemin de
fer à Regina. Si on laisse de côté toute question
préliminaire relative à la compétence, le litige
consiste à déterminer si la demande respecte suffi-
samment les exigences du paragraphe 3(1) de la
Loi pour que la Commission puisse se prononcer
comme le prévoit le paragraphe 5(1) de ladite loi.
Avant d'examiner la question de la compétence,
j'estime qu'il faut rappeler brièvement les princi-
paux arguments jouant pour ou contre l'octroi d'un
bref de prohibition.
Les requérantes soutiennent principalement que
le paragraphe 3(1) de la Loi sur le déplacement
des lignes et sur les croisements de chemin de fer
prévoit un seul plan d'aménagement urbain et un
seul plan de transport pour une même zone d'étude
des transports. En l'espèce, la ville de Regina a
présenté deux plans d'aménagement urbain et
deux plans de transport pour la même zone d'étude
des transports ce qui n'est pas permis par la Loi.
Par conséquent, la Commission n'est pas compé-
tente pour connaître de la demande relative à la
phase II. Cette conclusion ressort du fait qu'on
utilise le singulier plutôt que le pluriel chaque fois
qu'il est fait mention des plans requis dans la Loi.
Les requérantes insistent sur le fait que la Loi ne
contient aucune disposition qui permettrait la mise
en oeuvre par étape d'un projet de déplacement en
ce qui concerne une décision sur le bien-fondé de la
demande, compte tenu de «l'équilibre coûts-avan-
tages» exigé par le paragraphe 5(1) de la Loi.
Les requérantes prétendent également que
même si on présumait que la division du projet de
déplacement en deux phases était permise par la
Loi, une telle procédure représenterait une atteinte
à la justice naturelle parce qu'elle les priverait de
la possibilité d'examiner l'ensemble du projet de
déplacement au moment de préparer les arguments
qu'elles opposeraient à celui-ci. Les compagnies de
chemin de fer se voient plutôt obligées de contester
une demande incomplète, présentée par bribes.
La preuve de l'intimée a été présentée principa-
lement par l'avocat de la ville de Regina, celui de
la Commission canadienne des transports jouant
un rôle relativement passif en se contentant de
surveiller les intérêts de celle-ci. L'avocat de la
ville reconnaît que le litige consiste à déterminer si
la demande présentée par la ville de Regina satis-
fait au paragraphe 3(1) de la Loi sur le déplace-
ment des lignes et sur les croisements de chemin
de fer. Il est d'accord avec l'avocat de la partie
adverse pour dire que la Cour est habilitée à
délivrer un bref de prohibition dans les cas
appropriés.
L'intimée considère qu'il s'agit surtout en l'es-
pèce d'une question d'interprétation législative et
elle invoque à la fois la règle correctrice et libérale
figurant à l'article 11 de la Loi d'interprétation
[S.R.C. 1970, chap. I-23] et le principe moderne
d'interprétation des lois formulé par Driedger et
approuvé par la Cour suprême du Canada. Ces
règles d'interprétation réduisent à néant l'argu-
ment des requérantes qui demandent une interpré-
tation stricte de la Loi étant donné qu'elle entraî-
nerait une expropriation.
En un mot, l'intimée allègue qu'une interpréta-
tion large et corrective des dispositions législatives
pertinentes n'empêche pas la présentation de
demandes visant à obtenir le déplacement par
étapes de lignes de chemin de fer. La prétention
contraire impliquerait la conclusion indéfendable
qu'une municipalité ne peut présenter qu'une seule
demande en vertu de la Loi. Une telle interpréta-
tion déraisonnable de la Loi empêcherait une
municipalité de mettre en oeuvre tout déplacement
à long terme de lignes de chemin de fer, suivant un
ordre méthodique et selon la disponibilité de res-
sources financières ou d'autres considérations per-
tinentes, interprétation que ne justifie nullement le
libellé de la Loi. L'intimée prétend que les disposi
tions applicables de la Loi ont été respectées en
l'espèce. La demande relative à la phase II est
totalement indépendante et le plan d'aménagement
urbain, le plan de transport et le plan de finance-
ment requis ont été produits au soutien de celle-ci
et dûment reçus par la Commission.
Aucune disposition de la Loi n'empêche la pré-
sentation d'une autre demande visant le déplace-
ment des lignes de chemin de fer qui n'étaient pas
visées par la demande initiale relative à la phase I.
L'intimée allègue en outre que la détermination de
l'équilibre coûts-avantages dont il est question à
l'alinéa 5(1)a) n'aura lieu qu'après la tenue de
l'audience publique exigée par le paragraphe 5(2).
En se prononçant sur cette question, la Commis
sion n'est pas obligée de s'en tenir strictement aux
seuls renseignements contenus dans les plans
déposés.
En réponse à l'argument suivant lequel il y a
violation des règles de la justice naturelle, l'intimée
prétend que les compagnies de chemin de fer
auront le droit de faire valoir pleinement leurs
arguments sur toute la question du déplacement.
Elle souligne que Canadien Pacifique a déposé en
même temps que la demande relative à la phase I
des éléments de preuve se rapportant à la phase II.
Voici le texte des paragraphes 3(1), 3(2) et 3(6)
de la Loi sur le déplacement des lignes et sur les
croisements de chemin de. fer:
3. (1) Lorsque, relativement à une zone d'une province
incluant ou comprenant une zone urbaine, (ci-après appelée à
la présente Partie «zone d'étude des transports.), le gouverne-
ment de la province et toutes les municipalités situées dans
cette zone ont accepté un plan d'aménagement urbain et un
plan de transport, (ci-après appelé à la présente Partie un «plan
accepté.) pour cette zone d'étude des transports, la province ou
une municipalité peut, sous réserve du paragraphe (5), deman-
der à la Commission de rendre les ordonnances qu'elle peut
rendre en vertu de l'article 6 et qui sont nécessaires à la
réalisation du plan.
(2) La Commission peut recevoir une demande relative à une
zone d'étude des transports qui ne comprend qu'une partie
d'une zone urbaine si la Commission est convaincue que le plan
accepté n'a une incidence importante que sur les municipalités
situées en tout ou en partie dans la zone d'étude des tranports à
laquelle le plan accepté se rapporte.
(6) La Commission peut, si elle l'estime nécessaire, établir
des règles concernant la façon de traiter les demandes présen-
tées en vertu du paragraphe (I), et elle peut, au moyen de ces
règles, prescrire les époques pendant lesquelles des demandes
seront reçues; elle peut également adopter un ordre de priorité
pour la réception de ces demandes.
L'alinéa 5(1)a) de la Loi porte:
5. (1) Le plan accepté, accompagné du plan de financement,
doit être déposé devant la Commission et celle-ci peut accepter
le plan de transport et le plan de financement, tels qu'ils ont été
soumis ou avec telles modifications à l'un ou à l'autre qu'elle
estime nécessaires
a) si, de l'avis de la Commission, le plan de financement ne
doit
(i) ni occasionner à une quelconque compagnie de chemin
de fer qu'il met en cause des frais et des pertes supérieurs
aux avantages et aux versements qu'elle peut recevoir en
vertu de ce plan,
(ii) ni accorder à une quelconque compagnie de chemin de
fer qu'il met en cause des avantages et des versements
supérieurs aux frais et aux pertes qui lui sont occasionnés
par ce plan;
Le paragraphe 5(2) prévoit qu'une audience doit
être tenue avant le prononcé de toute ordonnance
en vertu de l'article 6 relativement à tout plan
accepté; en voici le libellé:
5....
(2) Avant de rendre une ordonnance en vertu de l'article 6
relativement à un plan accepté qu'elle a reçu, la Commission
doit tenir une audience au sujet de celui-ci.
Comme je l'ai déjà dit, les avocats des compa-
gnies de chemin de fer et de la ville de Regina ont
été d'accord pour dire que la Cour était habilitée à
connaître de la demande de bref de prohibition
fondée sur l'article 18 de la Loi sur la Cour
fédérale et qu'elle devrait statuer sur le bien-fondé
de la demande relative à la phase II. J'ai exprimé
des doutes sérieux sur ce point en raison de la
décision récente de la Cour d'appel fédérale dans
l'affaire Compagnie des chemins de fer nationaux
du Canada c. Commission canadienne des trans
ports [[1986] 3 C.F. 548 (C.A.)]. Les motifs de
jugement de cet arrêt s'appliquaient également à
l'autre décision rendue en appel dans l'affaire
Canadien Pacifique Limitée c. Commission cana-
dienne des transports [Répertorié: Compagnie des
chemins de fer nationaux du Canada c. Commis
sion canadienne des Transports]'. Ces deux arrêts
constituaient les appels formés contre les décisions
du juge Pinard rejetant les demandes présentées
par les compagnies de chemin de fer afin d'obtenir
des brefs de prohibition et de certiorari à l'encon-
tre d'une décision de la Commission canadienne
des transports en date du 8 février 1985 [WDR
1985-02] .
Dans sa décision, la Commission a rejeté les
requêtes préliminaires présentées par les compa-
gnies de chemin de fer afin de faire radier la
demande relative à la phase I du déplacement,
déposée par la ville de Regina. Après avoir exa-
miné en détail les mêmes arguments pour l'essen-
tiel que ceux qui sont maintenant avancés quant à
la demande relative à la phase II en ce qui con-
cerne le non respect des dispositions législatives et
l'incompétence qui en découle, la Commission a
conclu:
À notre avis, les conditions suspensives à la réception par la
Commission de la requête de déplacement ont été respectées et
la Commission possède les compétences voulues pour agréer ou
rejeter ladite requête à partir des témoignages présentés par les
intéressés lors de l'audience publique. En outre, Canadien
Pacifique Limitée et la Compagnie des chemins de fer natio-
naux du Canada n'ont pas réussi à prouver, aux termes de la
Loi, pourquoi la requête de la ville de Regina devrait être
1 Publiée: [1986] 3 C.F. 548 (C.A.).
radiée. Par conséquent, pour toutes les raisons susmentionnées,
les requêtes en radiation de CP et CN sont rejetées.
Le juge Pinard a statué que l'article 29 de la Loi
sur la Cour fédérale retirait à la Division de
première instance la compétence conférée par l'ar-
ticle 18 parce que la décision de la Commission de
recevoir la demande relative à la phase I concer-
nait essentiellement une question de droit et de
compétence dont il pouvait être interjeté appel à la
Cour d'appel fédérale en vertu du paragraphe
64(2) de la Loi nationale sur les transports
[S.R.C. 1970, chap. N-17 (mod. par S.R.C. 1970
(2 e Supp.), chap. 10, art. 65)].
La Cour d'appel fédérale a souscrit à l'unani-
mité à cette conclusion. Le juge Hugessen a
énoncé à la page 552 de l'arrêt Compagnie des
chemins de fer nationaux du Canada c. Commis
sion canadienne des transports, précité, la décision
de la Cour:
Par conséquent, nous concluons que la Division de première
instance n'avait pas compétence pour juger les demandes de
brefs de prohibition et de certiorari parce que la décision
contestée de la Commission, bien qu'elle soit simplement une
décision interlocutoire, soulevait une question de droit ou une
question de compétence qui aurait pu régulièrement faire l'ob-
jet d'un appel devant cette Cour conformément au paragraphe
64(2) de la Loi nationale sur les transports. Nous sommes
conscients qu'en nous prononçant de la sorte nous allons au-
delà des conclusions explicites de cette Cour dans l'affaire La
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. La
Commission canadienne des transports, [1982] I C.F. 458
(C.A.), mais les faits dans cette affaire n'exigeaient pas que la
Cour considère les aspects plus vastes de la question que nous
décidons aujourd'hui.
Les compagnies de chemin de fer ont demandé
l'autorisation d'interjeter appel de cette décision à
la Cour suprême du Canada. Leurs demandes ont
été rejetées en décembre 1986.
Dans sa lettre du 21 août 1985, la Commission
déclare expressément [TRADUCTION] «[qu'elle] est
convaincue que toutes les conditions suspensives
prévues dans la loi ont été remplies en ce qui
concerne la demande relative à la phase II et que
celle-ci est donc reçue au sens de la Partie I de la
Loi sur le déplacement des lignes et sur les croise-
ments de chemin de fer à compter de cette date».
J'estime qu'il faut donc, à ce stade du litige,
déterminer s'il s'agit d'une «décision» qui peut faire
l'objet d'un appel ou d'une «décision interlocutoire»
au sens de l'arrêt de la Cour d'appel fédérale
Compagnie des chemins de fer nationaux du
Canada c. Commission canadienne des transports,
précité. Si la réponse est affirmative, je suis mani-
festement lié par la décision rendue en appel.
Le paragraphe 64(2) de la Loi nationale sur les
transports porte:
64....
(2) Les décisions de la Commission sont susceptibles d'appel
à la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou une
question de compétence, quand une autorisation à cet effet a
été obtenue de ladite Cour sur demande faite dans le délai d'un
mois après que l'ordonnance, l'arrêt ou le règlement dont on
veut appeler a été établi, ou dans telle autre limite de temps que
le juge permet dans des circonstances spéciales, après avis aux
parties et à la Commission, et après audition de ceux des
intéressés qui comparaissent et désirent être entendus; et les
frais de cette demande sont à la discrétion de ladite Cour.
L'article 29 de la Loi sur la Cour fédérale
prévoit:
29. Nonobstant les articles 18 et 28, lorsqu'une loi du
Parlement du Canada prévoit expressément qu'il peut être
interjeté appel, devant la Cour, la Cour suprême, le gouverneur
en conseil ou le conseil du Trésor, d'une décision ou ordonnance
d'un office, d'une commission ou d'un autre tribunal fédéral,
rendue à tout stade des procédures, cette décision ou ordon-
nance ne peut, dans la mesure où il peut en être ainsi interjeté
appel, faire l'objet d'examen, de restriction, de prohibition,
d'évocation, d'annulation ni d'aucune autre intervention, sauf
dans la mesure et de la manière prévues dans cette loi.
Comme le juge Hugessen l'a souligné dans ses
motifs de jugement dans l'arrêt Canadien Pacifi-
que [Compagnie des chemins de fer nationaux du
Canada], on insiste au paragraphe 64(2) de la Loi
nationale sur les transports sur la question de
droit ou de compétence pouvant faire l'objet d'un
appel plutôt que sur la forme même de la décision
ou ordonnance dont on veut appeler. Le juge a été
amené à conclure [à la page 552] «qu'à l'article 64,
l'accent porte sur la «question>, qu'il s'agisse d'une
question de droit ou d'une question de compétence,
plutôt que sur le procédé auquel a eu recours la
Commission pour régler l'affaire dont elle était
saisie».
Dans l'arrêt Compagnie des chemins de fer
nationaux du Canada c. Commission canadienne
des transports, [1982] 1 C.F. 458 (C.A.), un appel
avait été formé contre la décision rendue par le
Comité des transports par chemin de fer de la
Commission canadienne des transports relative-
ment à une demande d'abandon par le CN d'une
ligne de chemin de fer en Colombie-Britannique.
La Commission a statué à l'instruction que les
renseignements relatifs à l'état des frais et revenus
déposé par le chemin de fer à l'appui de sa
demande devaient être divulgués à l'intimée Bri-
tish Columbia Forest Products conformément à
l'article 331 de la Loi sur les chemins de fer
[S.R.C. 1970, chap. R-2]. Il s'agissait de détermi-
ner si cette décision «soigneusement circonscrite»
de la Commission constituait une «décision dont on
peut former appel> selon le paragraphe 64(2) de la
Loi nationale sur les transports. La Cour a jugé
que tel était le cas.
Le juge Urie a dit pour la Cour, à la page 463:
Je n'ignore pas que le paragraphe 64(2) de la Loi nationale
sur les transports donne le droit de former appel, si autorisé,
d'ordonnances, d'arrêts ou de règlements uniquement, mais
j'estime, compte tenu des faits de l'espèce, que la décision
rendue est bien un «arrêt» aux termes de l'article car elle était
de la compétence que l'article 331 de la Loi sur les chemins de
fer attribue à la Commission. Je dis cela indépendamment du
fait que jusqu'à maintenant, personne ne s'est fait ordonner de
faire quoi que ce soit; d'ailleurs, rien n'a été fait, apparemment,
en application de la décision. J'en viens à cet avis parce que
l'article 331 attribuait à la Commission la compétence de
prononcer la décision rendue. En tant que telle, il s'agit d'une
décision dont on peut former appel selon le paragraphe 64(2)
de la Loi nationale sur les transports.
Les avocats des compagnies de chemin de fer
estiment que la lettre de la Commission du 21 août
1985 ne constitue pas une décision ou une ordon-
nance, interlocutoire ou non, dont on peut former
appel et qui soulève entre les parties une question
litigieuse dont pourraient découler des obligations
légales. En d'autres termes, ils pensent qu'il n'y
avait pas de litige ou de controverse pouvant être
soumise aux tribunaux comme c'était le cas pour
les requêtes adressées à la Commission afin de
faire radier la demande relative à la phase I.
L'avocat de la ville de Regina s'est dit d'accord
avec ce point de vue. L'avocat du Canadien Pacifi-
que établit une intéressante analogie: il affirme
que la lettre du 21 août 1985 n'a fait que confir-
mer la réception d'une demande qui constituait le
point de départ du délai imparti pour produire les
réponses et que cela n'était en réalité pas différent
de la mesure prise par un greffier ou un préposé au
greffe d'un tribunal ordinaire afin de confirmer
qu'une procédure ou un autre document de la cour
a été déposé suivant les règles. Les avocats des
compagnies de chemin de fer soulignent avec insis-
tance que la lettre de la Commission ne représen-
tait qu'un accusé de réception de la demande
présentée par la ville relativement à la phase II, ce
qui marquait le début des plaidoiries. De toute
manière, ils prétendent que la renonciation ou le
consentement des parties remédie à toute incompé-
tence éventuelle concernant les questions de procé-
dure ou les exigences relatives à celle-ci.
L'avocat de la Commission a été sérieusement
critiqué par les avocats des compagnies de chemin
de fer pour avoir adopté une position qualifiée
d'agressive et d'accusatoire. À mon avis, les argu
ments de l'avocat de la Commission ne concer-
naient que la question de la compétence et ne
manifestaient aucune agressivité déplacée.
La loi est claire: le consentement ou l'accord des
parties ne peut conférer compétence à une cour
lorsqu'une telle compétence n'existe pas. C'est par-
ticulièrement le cas d'une cour comme la Cour
fédérale qui tire son existence de la loi et dont la
compétence est définie et limitée par sa loi consti-
tutive. Toutefois, si le consentement ne peut remé-
dier à l'absence totale de compétence relativement
à l'objet d'une revendication ou d'une polémique il
est possible, dans certaines circonstances, de
renoncer à invoquer le défaut éventuel de compé-
tence en ce qui concerne des exigences relevant
purement du domaine de la procédure. Les ques
tions de pratique et les questions de compétence
sont deux choses tout à fait distinctes. L'absence
totale de compétence en vertu de la loi en ce qui a
trait à une question particulière est tout à fait
différente d'une irrégularité dans la procédure à
laquelle il est possible de passer outre avec le
consentement des parties ou en prenant une
mesure dans les procédures sans soulever d'objec-
tion. Lorsqu'une cour statue sur une question sur
laquelle elle n'a pas compétence, son jugement n'a
aucune valeur. Voir De Smith's Judicial Review of
Administrative Action, 4e éd., à la page 422; Far-
quharson v. Morgan, [1894] 1 Q.B. 552 (C.A.), à
la page 560; Township of Cornwall v. Ottawa and
New York Railway Co. et al. (1916), 52 R.C.S.
466; 30 D.L.R. 664; Canadian Pacific Railway Co.
v. Fleming (1893), 22 R.C.S. 33; Dominion Can-
ners Ltd. v. Costanza, [1923] R.C.S. 46; [1923] 1
D.L.R. 551; Mulvey vs The Barge Neosho (1919),
19 R.C.É. 1; Harris Abattoir Co. Ltd. v. SS.
Aledo & Owners, [1923] R.C.É. 217; et Essex
Incorporated Congregational Church Union v.
Essex County Council, [1963] A.C. 808 (H.L.).
Lord Reid a tiré la conclusion suivante aux
pages 820 et 821 de l'affaire Essex Church,
précitée:
[TRADUCTION] ... à mon avis, c'est un principe fondamental
qu'aucun consentement ne peut habiliter une cour ou un tribu
nal possédant une compétence limitée à outrepasser cette com-
pétence ...
Le juge Anglin a exprimé le même point de vue
dans l'affaire Dominion Canners Ltd. v. Costanza,
précitée, lorsqu'il a dit aux pages 66 et 67 R.C.S.;
568 D.L.R.:
[TRADUCTION] Lorsque la loi ne confère pas à une cour la
compétence sur une question, aucun consentement—pas même
un consentement exprès—ne peut la rendre compétente.
Dans certains cas, les cours ont admis une
exception ou une dérogation à la procédure et à la
pratique courantes suivies quant à une question sur
laquelle la cour est compétente en dernier ressort
parce que les parties ont consenti à se conformer à
la décision de la cour. Dans ces circonstances
exceptionnelles, la cour joue le rôle d'un quasi
arbitre dont la décision n'est pas susceptible d'exa-
men ou d'appel. Il m'est impossible de conclure
que l'espèce entre dans cette catégorie extra
curiam. Au contraire, il me semble que la pre-
mière question qui se pose en l'espèce est celle de
savoir si le consentement des parties peut rendre la
Cour compétente à connaître d'une question à
l'égard de laquelle la loi ne lui a pas donné compé-
tence. À mon avis, le simple consentement des
parties ne suffit pas pour atteindre un tel objectif.
En résumé, le consentement des parties ne peut
conférer à une cour la compétence que le pouvoir
législatif lui refuse.
La présente affaire pose pour l'essentiel la ques
tion compliquée de savoir comment cette Cour
pourrait avoir compétence pour interdire à la
Commission de procéder à l'audition de la
demande présentée par la ville de Regina relative-
ment à la phase II alors que la Cour d'appel
fédérale a statué qu'elle n'était pas habilitée à
interdire l'audition de la demande présentée par la
ville en ce qui concerne la phase I. Selon les
requérantes, la réponse se trouve dans le fait que la
Commission a rendu une décision sur le bien-fondé
de la controverse découlant de la demande relative
à la phase I tandis que la décision, l'ordonnance ou
l'arrêt, quel que soit le nom qu'on lui donne,
portant sur la demande relative à la phase II
n'était rien de plus qu'un accusé de réception de
celle-ci. Si tel est le cas, il me semble que la
question qui se pose ensuite est celle de savoir que
cherche à interdire le bref de prohibition. Les
requérantes répondent qu'il s'agit de l'incompé-
tence de la Commission pour connaître de la
demande relative à la phase II, défaut qui ressort
manifestement des procédures elles-mêmes, tout en
soulignant que dans un tel cas la possibilité d'obte-
nir un bref de prohibition ne dépend pas de l'exis-
tence d'une décision rendue par un tribunal consti-
tué par la loi. Je reconnais qu'il y a lieu d'accorder
un bref de prohibition sans attendre le résultat de
la décision finale lorsqu'il s'agit d'empêcher un
tribunal constitué par la loi d'exercer une compé-
tence qu'il ne possède manifestement pas. Je ne
commente pas plus longuement la question de
l'incompétence apparente pour le motif qu'il me
faudrait pour cela examiner le bien-fondé du litige
avant d'avoir tout d'abord réglé la question de la
compétence.
À mon avis, la question toute indiquée en ce qui
concerne ce point consiste à déterminer si la lettre
du 21 août 1985 constituait une ordonnance ou
une décision de la Commission sur une question de
droit ou sur une question de compétence dont on
pouvait interjeter appel à la Cour d'appel fédérale
en vertu du paragraphe 64(2) de la Loi nationale
sur les transports.
Le paragraphe 46(1) de la Loi nationale sur les
transports habilite la Commission canadienne des
transports à rendre des ordonnances ou à établir
des règlements pour exercer toute compétence qui
lui est conférée par le Parlement. Selon le paragra-
phe 46(2), ces ordonnances ou règlements peuvent
être rendus applicables à un cas particulier ou à
une catégorie de cas. Les articles 57 63 de la Loi
concernent les décisions et ordonnances de la Com
mission. Le paragraphe 57(2) prévoit que la Com
mission peut rendre une ordonnance provisoire et
se réserver la faculté de donner de plus amples
instructions soit à une audition ajournée de l'af-
faire, soit sur une nouvelle requête.
La Commission est le tribunal administratif
habilité par la Loi sur le déplacement des lignes et
sur les croisements de chemin de fer à entendre les
demandes visant à faciliter le déplacement des
lignes de chemin de fer ou le réacheminement du
trafic ferroviaire en milieu urbain. J'ai déjà exa-
miné dans une certaine mesure les dispositions
législatives qui semblent particulièrement applica-
bles à l'exercice de la compétence conférée par la
loi à la Commission.
En résumé, le paragraphe 3(1) de la Loi prévoit
qu'une municipalité peut demander à la Commis
sion de rendre des ordonnances tendant au dépla-
cement des installations ferroviaires dans une zone
appelée zone d'étude des transports lorsque (a) une
telle zone d'étude des transports inclut ou com-
prend une zone urbaine et (b) le gouvernement de
la province et toutes les municipalités situées dans
ladite zone d'étude des transports ont accepté un
plan d'aménagement urbain et un plan de trans
port (ci-après appelé un «plan accepté»). Selon le
paragraphe 3(2), la Commission peut recevoir une
demande relative à une zone d'étude des transports
qui ne comprend qu'une partie d'une zone urbaine
si elle est convaincue que le plan accepté n'a une
incidence importante que sur les municipalités
situées en tout ou en partie dans la zone d'étude
des transports à laquelle le plan accepté se rap-
porte. En vertu du paragraphe 3(6), la Commis
sion peut établir les règles qu'elle estime nécessai-
res pour le traitement des demandes présentées en
vertu du paragraphe 3(1) et elle peut prescrire les
époques pendant lesquelles ces demandes peuvent
être reçues et adopter un ordre de priorité à leur
égard.
Dans sa lettre du 21 août 1985, la Commission a
indiqué sans équivoque qu'elle considérait que la
demande présentée par la ville de Regina relative-
ment au déplacement en cause dans la phase II
avait été reçue au sens de la Partie I de la Loi sur
le déplacement des lignes et sur les croisements de
chemin de fer. En parvenant à cette décision, la
Commission s'était assurée que le plan accepté
n'avait une incidence importante que sur les muni-
cipalités situées en tout ou en partie dans la zone
d'étude des transports à laquelle le plan accepté se
rapportait et que toutes les conditions suspensives
imposées par la loi avaient été remplies en ce qui
concerne la demande relative à la phase II. La
Commission a manifestement formulé une opinion
en ce qui concerne le pouvoir que lui confère la loi
de recevoir la phase II du plan de déplacement. À
mon avis, cela constituait une décision ou une
ordonnance sur une question de droit ou sur une
question de compétence qui entraînerait inévitable-
ment des conséquences au point de vue juridique,
même si cette mesure n'ordonnait pas ni n'exigeait
de faire autre chose à ce stade. J'estime qu'il
importe peu que la décision ait été communiquée
et énoncée sous forme de lettre. Je conclus finale-
ment que la décision figurant dans la lettre de la
Commission en date du 21 août 1985 portait sur
une question de droit ou une question de compé-
tence dont on peut interjeter appel à la Cour
d'appel fédérale en vertu du paragraphe 64(2) de
la Loi nationale sur les transports. Par consé-
quent, l'article 29 de la Loi sur la Cour fédérale
interdit à cette Cour d'accorder un bref de
prohibition.
Par ces motifs, les requêtes présentées par les
requérantes sont rejetées avec dépens à l'intimée.
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