A-470-81
In re la requête déposée par la province de Nou-
velle-Écosse en vue du lancement d'une ordon-
nance provisoire, ex parte, en vertu de l'article 59
de la Loi nationale sur les transports, S.R.C.
1970, c. N-17, visant à interdire toute coordina
tion des services de transport maritime de conte-
neurs jusqu'à ce que les dispositions de l'article 27
de la Loi aient été respectées
et
In re un appel à la Cour d'appel fédérale sur le
fondement de l'article 64, paragraphe (2), de la
Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, c.
N-17
Cour d'appel, le juge en chef Thurlow, le juge
Ryan et le juge suppléant Kerr—Ottawa, 14 et 15
septembre 1981.
Transports — Appel formé d'une décision du Comité des
transports par eau rejetant la demande d'une ordonnance
provisoire d'interrompre toute activité liée â l'établissement de
services de coordination du transport maritime de conteneurs
— Pouvoir de la Commission, prévu à l'art. 27, de ne pas
reconnaître l'acquisition d'une entreprise de transport — Pou-
voir conféré par l'art. 59 à la Commission de rendre une
ordonnance provisoire défendant de faire quelque chose que la
Commission aurait le pouvoir sur requête, avis et audition de
défendre — Pouvoir de la Commission, selon l'art. 23, de
rendre telle ordonnance qu'elle considère convenir aux circons-
tances si elle conclut que les actions du transporteur nuisent â
l'intérêt public — Est-ce â tort que le Comité a jugé n'avoir
pas la compétence de prononcer l'ordonnance demandée? —
Appel rejeté — Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970,
c. N-17, modifié, art. 21, 23, 27, 59 et 64(2) — Loi d'interpré-
tation, S.R.C. 1970, c. I-23, art. 11.
Appel formé d'une décision du Comité des transports par eau
rejetant une demande ex parte d'une ordonnance provisoire
d'interrompre toute activité liée à l'établissement de services de
coordination du transport maritime de conteneurs sur le fleuve
Saint-Laurent. Le Comité jugea ne pas avoir le pouvoir légal de
lancer une ordonnance provisoire d'interdiction. L'article 27 de
la Loi nationale sur les transports prévoit que la Commission
peut ne pas reconnaître l'acquisition d'une entreprise de trans
port si cette acquisition doit restreindre indûment la concur
rence ou être préjudiciable à l'intérêt public. L'article 59
autorise la Commission à rendre une ordonnance provisoire
défendant de faire quelque chose que la Commission aurait le
pouvoir, sur requête, avis et audition, de défendre. L'article 23
porte que la Commission peut rendre telle ordonnance qu'elle
considère convenir aux circonstances si elle conclut que les
actions ou omissions d'un transporteur nuisent à l'intérêt
public. L'appelant soutient que le terme «défendre» de l'article
59 recoupe le sens de «ne pas reconnaître» de l'article 27. Il
soutient aussi que l'article 23 donnait au Comité le pouvoir de
rendre l'ordonnance demandée et qu'en conséquence il pouvait
non seulement la rendre mais aussi lui donner un caractère
provisoire en vertu de l'article 59. L'intimées font valoir que
l'article 59 ne s'applique que dans une instance devant la
Commission où la Loi prévoit une procédure par requête, avis
et audition. Il échet d'examiner si c'est à tort que le Comité a
jugé n'avoir pas la compétence de lancer l'ordonnance
demandée.
Arrêt: l'appel est rejeté. L'article 59 n'autorise pas le lance-
ment d'une ordonnance provisoire dans les matières gouvernées
par l'article 27. Le pouvoir de non-récognition que confère
l'article 27 n'inclut pas celui de «défendre» ou d'enjoindre. Le
paragraphe 27(4) prévoit ce qui doit découler d'une non-réco-
gnition. L'acquisition sera nulle. Le pouvoir d'accorder une
injonction à ce sujet n'est pas inclus et si un tel pouvoir n'est
pas inclus dans le pouvoir que l'on peut exercer après l'enquête,
il ne peut non plus être exercé provisoirement en vertu de
l'article 59. Ce que le Comité paraît avoir dit, ce n'est pas qu'il
ne pouvait exercer le pouvoir prévu à l'article 59, mais bien
qu'il n'avait pas le pouvoir d'accorder l'ordonnance obligeant
les transporteurs à interrompre toute activité liée à l'établisse-
ment des services proposés, et non une ordonnance relative aux
arrangements de vente intervenus entre les transporteurs. Il n'y
a aucune raison de douter de l'exactitude de l'ordonnance de la
Commission. Rien dans la requête dont a été saisie la Commis
sion n'autorisait d'invoquer l'article 23 ni d'exercer un recours
fondé sur lui. Pour donner un caractère provisoire selon l'article
59 aux pouvoirs conférés par l'article 23, il faut une requête
fondée sur l'article 23 établissant, à tout le moins, une présomp-
tion d'application de l'article 23. Cela découle implicitement de
l'article 59 in fine, qui dispose qu'aucune ordonnance provisoire
ne saurait être rendue pour un terme plus éloigné que celui jugé
nécessaire par la Commission «pour permettre l'audition et le
jugement de l'affaire».
APPEL.
AVOCATS:
G. Evans pour le procureur général de
Nouvelle-Écosse.
D. Murphy pour la Commission canadienne
des transports.
P. R. O'Brien pour Manchester Liners Ltd.
M. P. J. Rusko, c.r., pour Dart Containerline
Canada M.V.
D. W. Flicker pour Canadien Pacifique
Limitée.
PROCUREURS:
Ministère du procureur général de Nouvelle-
Écosse pour le procureur général de Nouvelle-
Écosse.
G. W. Nadeau, c.r., a/s du Service du conten-
tieux de la Commission canadienne des
transports, Hull, pour la Commission cana-
dienne des transports.
Stikeman, Elliott, Tamaki, Mercier & Robb,
Montréal, pour Manchester Liners Ltd.
M. P. J. Rusko, c.r., Montréal, pour Dart
Containerline Canada M.V.
Service du contentieux du Canadien Pacifi-
que Ltée, Montréal, pour Canadien Pacifique
Limitée.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés à l'audience par
LE JUGE EN CHEF THURLOW: CeCi est l'appel,
formé sur le fondement du paragraphe 64(2) de la
Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, c.
N-17, modifié, d'une décision du Comité des trans
ports par eau de la Commission canadienne des
transports, rendue le 31 juillet 1981, rejetant une
demande ex parte du procureur général de la
Nouvelle-Écosse qu'émanent de la Commission
1) une ordonnance provisoire ex parte afin d'exiger que les
parties au service proposé de coordination du transport mari
time de conteneurs sur le Fleuve Saint-Laurent donnent l'avis
prévu à l'article 27 de la Loi nationale sur les transports;
et
2) une ordonnance d'interrompre toute activité liée à l'établis-
sement de leur service de coordination du transport maritime de
conteneurs sur le Saint-Laurent jusqu'à ce que l'on se soit
conformé aux dispositions de l'article 27 de la Loi nationale sur
les transports.
Subséquemment le procureur général du Canada a
été autorisé à former appel à la Cour au sujet de la
question suivante:
[TRADUCTION] Le Comité des transports par eau a-t-il, à tort,
statué, ou est-il sorti de sa compétence en statuant que la Loi
nationale sur les transports, de même que toute autre loi
applicable au transport maritime, n'autorisait le Comité ni ne
lui donnait le pouvoir d'interrompre par ordonnance toute
activité liée à l'établissement du service de coordination du
transport maritime de conteneurs sur le Saint-Laurent jusqu'à
ce que l'on se soit conformé à l'article 27 de la Loi nationale sur
les transports?
La requête présentée à la Commission n'était
soutenue que par l'articulation, dans treize para-
graphes, des faits suivants: on mentionnait les
intérêts directs et importants des citoyens de la
Nouvelle-Écosse dans la fourniture de services de
transport par conteneurs à l'intérieur de et via la
Nouvelle-Ecosse et le fait que certaines instances
avaient déjà eu lieu devant le Comité, dont la
requête encore pendante du procureur général
demandant une ordonnance visant à exiger que la
Canadian Pacific Steamships Limited donne l'avis,
prévu à l'article 27 de la Loi nationale sur les
transports, de son projet d'acquérir, de concert
avec la Dart Containerline (Canada) Limited et la
Manchester Liners Limited, une participation dans
le service conjoint de coordination du transport
maritime de conteneurs, service qui serait exploité,
depuis Montréal, à compter d'août 1981; on pré-
tendait, au nom de la Nouvelle-Écosse, que la
coordination des services de transport maritime
offerts par la Dart, la Manchester et la CP
Steamships limiterait indûment la concurrence en
matière de transport maritime de conteneurs et
porterait préjudice au réseau de transport intermo-
dal du Canada et causerait ainsi un dommage
irréparable au système de transport des marchan-
dises au Canada. La requête s'appuie sur les arti
cles 27 et 59 de la Loi; s'y trouve énoncée la
prétention de la province selon laquelle:
... la coordination proposée par Dart Containerline (Canada)
Limited, Canadian Pacific Steamships Limited et Manchester
Liners Limited, transaction qui doit s'effectuer au cours du
mois d'août 1981, causera de sérieux préjudices au réseau de
transport de marchandises dans l'est du Canada et, par consé-
quent, constitue des circonstances spéciales justifiant une inter
vention immédiate de la Commission canadienne des transports
afin de prévenir toute détérioration ultérieure du système de
transport de marchandises de la province.
En rejetant la requête, le Comité, après avoir
rappelé qu'un requérant, pour avoir droit au
recours selon l'article 59, doit établir l'existence de
circonstances spéciales, a dit:
Mais il y a une autre disposition de l'article 59 qui doit être
respectée avant que la Commission ne puisse agir: l'ordonnance
ex parte que peut émettre provisoirement la Commission doit
être une ordonnance que la Commission aurait le pouvoir, sur
requête, avis et audition, d'émettre. Il faut donc bien s'assurer
que la Commission a le pouvoir d'émettre les deux ordonnances
demandées par la province. Si le Comité devait constater que la
transaction décrite par M. Romoff se résume à une «acquisition
proposée» de la part de Canadien Pacifique ou, le cas échéant,
de Dart ou de Manchester Liners et qu'un avis n'était pas
immédiatement déposé, conformément aux dispositions de l'ar-
ticle 27, nous croyons que le Comité pourrait envisager d'émet-
tre une ordonnance en vertu de l'article 59. Rien dans la Loi
nationale sur les transports ou dans toute autre loi applicable
au transport maritime n'autorise le Comité à émettre une
ordonnance interdisant la poursuite de toute activité relative au
service de coordination du transport maritime de conteneurs sur
le fleuve Saint-Laurent jusqu'à ce que soient respectées les
conditions prévues à l'article 27 de la Loi nationale sur les
transports. En d'autres mots, nous croyons que le Comité des
transports par eau n'a pas le pouvoir légal de donner suite à la
requête de la province. Par conséquent, la partie de la requête
visant l'émission d'une ordonnance d'interdiction est rejetée
pour les raisons susmentionnées.
Les articles 59 et 27 disposent:
59. Si des circonstances spéciales le requièrent, la Commis
sion peut rendre une ordonnance provisoire ex parte, permet-
tant, enjoignant ou défendant de faire quelque chose que la
Commission aurait le pouvoir, sur requête, avis et audition, de
permettre, d'enjoindre ou de défendre; mais aucune ordonnance
provisoire de ce genre ne doit être rendue pour plus de temps
que la Commission juge qu'il n'en faut pour permettre l'audi-
tion et le jugement de l'affaire.
27. (1) Une compagnie de chemin de fer, une compagnie de
pipe-line pour denrées, une compagnie de transport par eau,
une personne exploitant une entreprise de transport par véhi-
cule à moteur ou un transporteur par air, assujetti à la compé-
tence législative du Parlement du Canada, qui se propose
d'acquérir, directement ou indirectement, par achat, location à
bail, fusion, consolidation ou autrement, un intérêt dans les
affaires ou l'entreprise de toute personne principalement enga
gée dans des opérations de transport, que ces affaires ou cette
entreprise soient ou non soumises à la compétence du Parle-
ment, doit donner à la Commission avis de l'acquisition
proposée.
(2) La Commission doit donner ou faire donner l'avis public
ou tel autre avis de toute acquisition proposée mentionnée au
paragraphe (1) qui lui semble raisonnable dans les circons-
tances, y compris l'avis au directeur des enquêtes et recherches
en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
(3) Toute personne visée par une proposition d'acquisition
mentionnée au paragraphe (1) ou toute association ou autre
organisme représentant les transporteurs ou des entreprises de
transport visées par cette acquisition peut, dans le délai qui
peut être prescrit par la Commission, s'opposer auprès de la
Commission à cette acquisition en invoquant le motif qu'elle
restreindra indûment la concurrence ou portera autrement pré-
judice à l'intérêt public.
(4) Lorsqu'il est fait opposition en conformité du paragraphe
(3), la Commission
a) doit faire l'enquête, comprenant notamment la tenue
d'auditions publiques, qu'elle estime nécessaire ou souhaita-
ble dans l'intérêt du public;
b) peut ne pas reconnaître une semblable acquisition si, de
l'avis de la Commission, cette -acquisition doit restreindre
indûment la concurrence ou être par ailleurs préjudiciable à
l'intérêt public;
et toute semblable acquisition, à laquelle il a été fait opposition
dans le délai prévu à cette fin par la Commission et que la
Commission n'a pas reconnue, est nulle.
(5) Rien au présent article ne doit s'interpréter comme
autorisant l'acquisition d'un intérêt dans une autre compagnie
lorsque cette acquisition est interdite par quelque loi du Parle-
ment du Canada.
On observera que si l'article 59 attribue à la
Commission le pouvoir d'accorder des mesures
provisoires en «permettant, enjoignant ou défen-
dant» de faire quelque chose que la Commission
aurait le pouvoir de permettre, d'enjoindre ou de
défendre, sur requête, avis et audition, on ne
trouve pas, dans ces expressions de ce que la
Commission peut ordonner, les termes «ne pas
reconnaître». On observera aussi que, d'après la
procédure prévue à l'article 27, ce que peut faire la
partie qu'affecte un projet d'acquisition, ce n'est
pas intenter une demande en non-récognition mais
bien s'opposer au projet d'acquisition; après, il
peut ou non y avoir audition publique'.
Le débat en l'appel a été centré sur ces aspects
des dispositions légales. Au nom du procureur
général, on a fait valoir que la loi dans son ensem
ble constituait un plan législatif de régulation de
l'industrie des transports, que l'article 21 2 de la
Loi et l'article 11 de la Loi d'interprétation,
S.R.C. 1970, c. 1-23 3 , demandaient que les articles
en cause reçoivent une interprétation large de
façon que le plan régulateur soit réalisé et de sorte
que le terme «défendre» de l'article 59 se trouve à
recouper le sens de «ne pas reconnaître» du para-
graphe 27(4). Les parties adverses ont soutenu le
contraire et font en outre valoir que l'article 59 ne
s'applique que dans une instance devant la Com
mission où la Loi prévoit une procédure par
requête, avis et audition. Il y a des cas visés par la
Loi, et les Lois auxquelles elle renvoie, où cette
procédure est prévue.
Malgré la plaidoirie exhaustive et talentueuse de
l'avocat du procureur général, je ne suis pas con-
vaincu que l'article 59 autorise le lancement d'une
ordonnance provisoire dans les matières gouver-
nées par l'article 27 ni que le pouvoir de non-réco-
gnition que confère cet article inclut un pouvoir de
«défendre» ou d'enjoindre. Le paragraphe prévoit
ce qui doit découler d'une non-récognition. L'ac-
quisition sera nulle. J'aurais tendance à penser que
le pouvoir d'accorder une injonction à ce sujet
n'est pas inclus et si un tel pouvoir n'est pas inclus
dans le pouvoir que l'on peut exercer après l'en-
Voir Le Syndicat international des marins canadiens c. La
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada [1976] 2
C.F. 369.
2 21. Il incombe à la Commission d'exercer les fonctions qui
lui sont dévolues par la présente loi, par la Loi sur les chemins
de fer, la Loi sur l'aéronautique et la Loi sur les transports en
vue de coordonner et d'harmoniser les opérations de tous les
transporteurs qui font des transports par chemin de fer, par
eau, par aéronef, des transports s'étendant sur plus d'une
province par véhicule à moteur et par pipe-line pour denrées; et
la Commission doit donner à la présente loi, à la Loi sur les
chemins de fer, à la Loi sur l'aéronautique et à la Loi sur les
transports l'interprétation équitable la plus apte à réaliser cette
fin.
3 11. Chaque texte législatif est censé réparateur et doit
s'interpréter de la façon juste, large et libérale la plus propre à
assurer la réalisation de ses objets.
quête, il ne peut non plus être exercé provisoire-
ment en vertu de l'article 59. Je serais aussi enclin
à croire, quoique je n'aie pas à en arriver à une
opinion concluante à ce sujet, ni sur le sens large
des termes «ne pas reconnaître», que la procédure
ouverte à l'opposant en vertu de l'article 27 n'est
pas une procédure par «requête, avis et audition»
aux termes de l'article 59.
Comme je vois la chose, on peut donner à la
question que pose l'appel une réponse plus étroite.
Le passage que je viens de citer des motifs du
Comité montre que le Comité n'était pas certain
de ne pas avoir le pouvoir prévu à l'article 59
d'accorder des mesures provisoires dans un cas
relevant de l'article 27; il aurait peut-être accordé
ces mesures si (1) il avait conclu que l'arrange-
ment intervenu entre les trois transporteurs équi-
valait à une «acquisition proposée» par la CP
Steamships ou les autres et (2) si l'avis requis par
l'article 27 n'avait pas été donné aussitôt. Ce que
le Comité me paraît avoir dit dans la phrase qui
suit n'est pas qu'il ne pouvait exercer le pouvoir
prévu à l'article 59 mais bien qu'il n'avait pas le
pouvoir d'accorder l'ordonnance demandée par le
procureur général, soit une ordonnance obligeant
les transporteurs à interrompre toute activité liée à
l'établissement des services proposés, et non une
ordonnance relative aux arrangements de vente
intervenus entre les transporteurs. En cela, je ne
vois aucune raison de douter de l'exactitude des
vues du Comité sur ses attributions.
L'avocat du procureur général a aussi soutenu
que l'article 23 donnait au Comité le pouvoir de
rendre l'ordonnance demandée et qu'en consé-
quence, il pouvait non seulement la rendre mais
aussi lui donner un caractère provisoire en vertu de
l'article 59.
L'article 23 dispose:
23. (1) Au présent article
«intérêt public» comprend, sans restreindre sa portée générale,
l'intérêt public décrit à l'article 3;
«transporteur» ou «voiturier» désigne toute personne qui entre-
prend, par location ou contre rétribution, des transports par
chemin de fer, par eau, par aéronef, par entreprise de
transport par véhicule à moteur ou par pipe-line pour den-
rées, lorsque ces transports relèvent de la compétence législa-
tive du Parlement du Canada.
(2) Lorsqu'une personne a lieu de croire
a) que toute action ou omission d'un transporteur ou de deux
transporteurs ou plus, ou
b) que l'effet de l'établissement d'un taux par un ou plusieurs
transporteurs en conformité de la présente loi ou de la Loi
sur les chemins de fer après le 19 septembre 1967,
peut nuire à l'intérêt public en ce qui concerne les taxes ou les
conditions du transport à l'intérieur, à destination ou en prove
nance du Canada, cette personne peut demander à la Commis
sion l'autorisation d'interjeter appel de l'action, de l'omission ou
du taux et la Commission, si elle est convaincue que la
demande est, de prime abord, bien fondée, doit faire l'enquête
qu'elle estime justifiée sur l'action, l'omission, le taux ou son
effet.
(3) Lorsqu'elle fait une enquête en vertu du présent article,
la Commission doit tenir compte de tous les facteurs qui lui
semblent pertinents et notamment, sans limiter la portée géné-
rale de ce qui précède, voir
a) si les taxes ou conditions spécifiées pour le transport de
marchandises au taux ainsi établi sont telles qu'elles
entraînent
(i) un désavantage injuste excédant celui qui peut être
considéré comme inhérent au lieu ou au volume du trafic,
à l'échelle des opérations y afférentes ou au genre de trafic
ou de service en question, ou
(ii) un obstacle excessif à l'échange des denrées entre des
points au Canada ou un découragement déraisonnable du
développement des industries primaires ou secondaires ou
du commerce d'exportation dans toute région du Canada
ou en provenant, ou du mouvement de denrées passant par
des ports canadiens;
b) si le contrôle par un autre genre de service de transport, ou
si les intérêts détenus par un transporteur dans un autre
genre de service de transport, ou si le contrôle d'un transpor-
teur par une compagnie ou une personne qui exploite un
autre genre de service de transport ou si les intérêts détenus
par ces dernières dans l'entreprise d'un transporteur, peuvent
être en cause.
(4) Si la Commission, après une audition, conclut que l'ac-
tion, l'omission ou le taux qui fait l'objet de l'appel nuit à
l'intérêt public, elle peut, nonobstant la fixation d'un taux en
conformité de l'article 278 de la Loi sur les chemins de fer mais
en tenant compte des articles 276 et 277 de ladite loi, rendre
une ordonnance sommant le transporteur de supprimer la cause
du préjudice dans les taxes ou conditions pertinentes spécifiées
pour le transport ou telle autre ordonnance qu'elle considère
convenir aux circonstances ou elle peut faire un rapport à ce
sujet au gouverneur en conseil aux fins de faire prendre toute
mesure jugée appropriée.
On a reconnu que rien dans la requête dont était
saisie la Commission n'autorisait d'invoquer l'arti-
cle 23 ni d'exercer un recours fondé sur lui. Mais,
a-t-on soutenu, si j'ai bien compris, en ce qui avait
trait à sa compétence, la Commission, selon l'arti-
cle 59, pouvait néanmoins donner un caractère
provisoire aux pouvoirs qu'il lui était permis
d'exercer lors d'une requête fondée sur l'article 23.
A mon avis, pour donner un caractère provisoire
selon l'article 59 aux pouvoirs conférés par l'article
23, ce doit être en vertu d'une requête fondée sur
l'article 23 établissant, à tout le moins, une pré-
somption d'application de l'article 23. Je pense, en
outre, que cela découle implicitement de l'article
59 in fine, qui dispose qu'aucune ordonnance pro-
visoire ne saurait être rendue pour un terme plus
éloigné que celui jugé nécessaire par la Commis
sion «pour permettre l'audition et le jugement de
l'affaire». Cela me semble se référer, si un pouvoir
du genre de celui que confère l'article 23 doit être
exercé, à un cas où l'article 23 serait invoqué dans
l'articulation de faits auxquels l'article 23 pourrait
s'appliquer.
En conséquence, je suis d'avis de répondre par la
négative à la question dont la Cour est saisie, la
Cour devant certifier à la Commission canadienne
des transports qu'il en est ainsi.
Vu la Règle 1312, aucune des parties n'aura
droit aux dépens.
* * *
LE JUGE RYAN y a souscrit.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT KERR y a souscrit.
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