A-729-80
Vicky E. Silk (Requérante)
c.
Le juge - arbitre nommé en vertu de l'article 92 de
la Loi sur l'assurance-chômage (Intimé)
Cour d'appel, le juge en chef Thurlow, le juge
Heald et le juge suppléant Hyde—St-Jean, 2 sep-
tembre; Ottawa, 17 septembre 1981.
Examen judiciaire — Assurance-chômage — Demande
d'examen et d'annulation de la décision du juge-arbitre qui a
confirmé la décision par laquelle un conseil arbitral avait
rejeté la demande de prestations d'assurance-chômage de la
requérante — La requérante a travaillé, comme ensacheuse, du
2 février au 6 mars, et comme pêcheuse, du 15 juillet au 2
novembre — Le sous-alinéa 85(1)b)(i) du Règlement sur l'as-
surance-chômage exige que les vingt semaines d'emploi assu-
rable doivent s'inscrire dans une période commençant le der-
nier dimanche de mars — Il échet d'examiner si le sous-al.
85(1)b)(i) est ultra vires en ce qu'il impose, en matière de
période de référence, une condition différente de celle que
prévoit la Loi — Demande accueillie — Loi sur la Cour
fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), c. 10, art. 28 — Loi de 1971
sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, c. 48, art. 2, 17,
18, 19, 20, 146 — Règlement sur l'assurance-chômage, C.R.C.
1978, Vol. XVIII, c. 1576, art. 75, 85.
Demande d'examen et d'annulation de la décision du juge-
arbitre qui a confirmé la décision par laquelle le Conseil
arbitral avait rejeté la demande de prestations d'assurance-chô-
mage de la requérante. La requérante a travaillé, comme
ensacheuse, du 2 février au 6 mars; elle a également travaillé
comme pêcheuse, du 15 juillet au 2 novembre, soit une période
de seize semaines. La demande de prestations a été faite le 6
novembre et rejetée le 21 novembre. Le sous-alinéa 85(1)b)(i)
du Règlement sur l'assurance-chômage exige que les vingt
semaines d'emploi assurable doivent s'inscrire dans une période
commençant le dernier dimanche de mars. La question est de
savoir si le sous-alinéa 85(1)b)(i) est ultra vires et invalide en
ce qu'il impose, en matière de période de référence, une condi
tion différente de celle que prévoit la Loi. L'intimé fait valoir
que la Commission était habilitée par l'article 146 de la Loi à
établir un système distinct d'assurance-chômage pour les
pêcheurs qui autrement ne seraient pas admissibles à recevoir
des prestations.
Arrêt: la demande est accueillie. Le paragraphe 146(1) com-
porte trois alinéas, qui prévoient chacun un pouvoir distinct de
réglementation sur un sujet déterminé. Par ailleurs, on ne peut
pas conclure des alinéas a),b) et c), pris séparément ou ensem
ble, que la Loi prévoit le pouvoir d'instaurer un régime d'assu-
rance-chômage entièrement distinct à l'intention des pêcheurs.
Ce que l'alinéa a) veut dire, c'est que des règlements peuvent
être pris pour «inclure au nombre des assurés» tout pêcheur,
même s'il n'est pas l'employé d'une autre personne. Une fois ce
règlement pris, le pêcheur tombe dans la définition que la Loi
donne de l'assuré et doit être considéré comme tel, même s'il
n'est pas employé. Il en est de même de l'alinéa b). Il ne s'agit
pas simplement de règlements visant à assimiler les pêcheurs
aux assurés au sens de la Loi, mais de règlements visant à leur
étendre le régime d'assurance-chômage établi par la Loi. La
portée de l'alinéa c) est limitée à «toutes les autres questions
qu'il est nécessaire de réglementer» pour que les pêcheurs soient
couverts par l'assurance-chômage. L'alinéa c) permet de pren-
dre d'autres règlements qui peuvent être nécessaires pour
placer, à titre d'assurés, les pêcheurs qui ne sont pas des
employés, dans le champ d'application de la Loi, qui vise à
fournir des prestations d'assurance-chômage aux employés. Cet
alinéa n'autorise pas l'institution d'un régime d'assurance-chô-
mage distinct et plus restrictif pour les pêcheurs, qui leur
impose une autre période de référence que celle imposée par
l'article 18 tout «assuré». Le sous-alinéa 85(1)b)(1) est en
conflit avec la loi et est ultra vires et invalide. La période de
référence était la période de cinquante-deux semaines précé-
dant immédiatement le dépôt de la demande de la requérante.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
G. M. Cummins pour la requérante.
M. J. Butler pour l'intimé.
PROCUREURS:
George M. Cummins, St-Jean, pour la
requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE EN CHEF THURLOW: La Cour est
saisie d'une demande, fondée sur l'article 28 de la
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2» Supp.),
c. 10, et tendant à l'examen et à l'annulation de la
décision du juge-arbitre nommé en vertu de la Loi
de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-
71-72, c. 48, qui a confirmé la décision par laquelle
un conseil arbitral avait rejeté la demande de
prestations d'assurance-chômage de la requérante.
Cette demande soulève la question de savoir si la
condition imposée par l'article 85 du Règlement
sur l'assurance-chômage, C.R.C. 1978, Vol.
XVIII, c. 1576, en matière de période de référence
pour les pêcheurs est ultra vires et invalide en tant
qu'il impose une condition différente de celle que
prévoit la Loi.
La Loi établit un système par lequel les primes
versées par les employés et les employeurs sont
perçues et portées au crédit du Compte d'assu-
rance-chômage relevant du Fonds du revenu con-
solidé, et par lequel les deniers prélevés sur ce
fonds sont payés aux assurés en cas de cessation de
paie. La Commission peut, avec l'approbation du
gouverneur en conseil, prendre des règlements
régissant certaines matières, mais elle n'est pas
habilitée à raccourcir la période de référence
prévue par la loi. L'admissibilité aux prestations
d'assurance-chômage est prévue aux articles 17
à 20 inclusivement, qui portent notamment:
17. (1) Les prestations d'assurance-chômage sont payables,
ainsi que le prévoit la présente Partie, à un assuré qui remplit
les conditions requises pour recevoir ces prestations.
(2) Un assuré qui est une personne qui devient ou redevient
membre de la population active remplit les conditions requises
pour recevoir des prestations en vertu de la présente loi
a) s'il a exercé un emploi assurable pendant vingt semaines
ou plus au cours de sa période de référence; et
b) s'il y a eu arrêt de la rémunération provenant de son
emploi.
18. (1) Sous réserve des paragraphes (2) à (5), la période de
référence d'un assuré est la plus courte des périodes suivantes:
a) la période de cinquante-deux semaines qui précède le
début d'une période de prestations prévue par le paragraphe
(1) de l'article 20, ...
19. Lorsqu'un assuré, qui remplit les conditions requises aux
termes de l'article 17, formule une demande initiale de presta-
tions, on doit établir à son profit une période de prestations et
des prestations lui sont dès lors payables, en conformité de la
présente Partie, pour chaque semaine de chômage comprise
dans la période de prestations.
20. (1) Une période de prestations débute le dimanche
a) de la semaine au cours de laquelle survient l'arrêt de
rémunération, ou
b) de la semaine au cours de laquelle est formulée la
demande initiale de prestations si elle est postérieure à celle
de l'arrêt de rémunération.
Le mot «assuré» est défini à l'article 2 comme
désignant «une personne qui exerce ou a exercé un
emploi assurable».
Toutefois, cette définition peut être élargie par
voie d'un Règlement pris en application de l'article
146, qui se trouve dans la Partie IX de la Loi. Cet
article porte:
146. (1) Nonobstant toute autre disposition de la présente
loi, la Commission peut, avec l'approbation du gouverneur en
conseil, établir des règlements visant
a) à inclure au nombre des assurés toute personne qui se livre
à la pêche (ci-après appelée «pêcheur» au présent article),
même si cette personne n'est pas l'employé d'une autre
personne;
b) à inclure au nombre des employeurs, à titre d'employeur
d'un pêcheur, toute personne avec laquelle le pêcheur établit
des relations contractuelles ou autres relations commerciales
en rapport avec son métier de pêcheur; et
c) toutes les autres questions qu'il est nécessaire de réglemen-
ter pour que ces pêcheurs soient couverts par l'assurance-chô-
mage.
(2) Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, les
cotisations perçues en application de règlements établis en vertu
du présent article doivent être versées et créditées au Fonds du
revenu consolidé et les prestations versées en application d'un
tel règlement doivent être payées sur le Fonds du revenu
consolidé et lui être débitées.
(3) Le présent article sera abrogé à une date qui sera fixée
par proclamation.
En application de cet article, un Règlement a
été pris, notamment les dispositions suivantes:
75. Toute personne qui est un pêcheur doit être considérée
comme assuré et, sous réserve de la présente partie, la Loi et
tout règlement établi en vertu de la Loi s'appliquent à cette
personne, en tenant compte des modifications qu'imposent les
circonstances.
85. (1) Sous réserve du présent article, lorsqu'un prestataire
qui n'est pas un pêcheur à longueur d'année présente une
demande en vue de faire établir une période de prestations,
pendant ou après la semaine dans laquelle tombe le ler novem-
bre et avant celle où tombe le 15 mai suivant, et qu'il prouve
a) qu'il ne remplit pas les conditions requises, prévues à
l'article 17 de la Loi, pour recevoir des prestations, et
b) qu'il a le nombre de semaines d'emploi assurable requis
par l'article 17 de la Loi
(i) après le plus récent samedi précédant le 31 mars
immédiatement antérieur au dimanche de la semaine où il
présente sa demande, ou
(ii) depuis le commencement de sa dernière période de
prestations,
la plus courte de ces périodes étant prise en considération,
une période de prestations doit être établie à son profit.
(2) Des prestations sont payables à un prestataire pour
chaque semaine de chômage comprise dans sa période de
prestations établie selon le paragraphe (1) en vertu des disposi
tions de la Partie II de la Loi, à l'exception des alinéas 17(2)b),
(3)b) et (4)b), et de l'article 34, qui s'appliquent aux
prestations.
C'est justement la validité de la condition impo
sée par le sous-alinéa 85(1)b)(i) qui a été contestée
par la demande introduite en l'espèce.
Il est constant qu'en 1979, la requérante devint
membre de la population active au sens de la Loi.
Elle travailla, comme ensacheuse, dans une entre-
prise de conditionnement pendant quatre semaines,
du 2 février au 6 mars de cette même année,
période qui était inférieure aux vingt semaines
requises par le paragraphe 17(2) pour l'admissibi-
lité aux prestations. Il se trouve cependant que du
15 juillet 1979 au 2 novembre 1979,, c'est-à-dire
pendant seize semaines, elle a été engagée comme
pêcheuse. Les primes ont été payées pour les vingt
semaines au cours desquelles elle a travaillé. Sa
demande de prestations, fondée sur le fait qu'elle a
été une assurée comme ensacheuse puis comme
pêcheuse, a été faite le 6 novembre 1979. II s'en-
suit que si le paragraphe 85(1) du Règlement est
valide, sa demande ne saurait être accueillie.
L'argument avancé à l'appui du Règlement est
que la Commission était habilitée par l'article 146
de la Loi à établir, ce qu'elle a fait d'ailleurs, un
système distinct d'assurance-chômage pour les
pêcheurs qui autrement ne seraient pas admissibles
à recevoir des prestations.
Ce n'est apparemment pas ce que pensait l'agent
responsable qui a rejeté, le 21 novembre 1979, la
demande de la requérante. Il ressort de sa lettre
que si les quatre semaines où la requérante a
travaillé comme ensacheuse avaient été postérieu-
res à la période où elle a travaillé comme pêcheuse,
la combinaison des seize semaines de travail de
pêcheuse et des quatre semaines de travail d'ensa-
cheuse l'aurait rendue admissible à recevoir des
prestations. Qui plus est, il découle de la position
adoptée par la Commission que si la requérante
avait travaillé comme ensacheuse pendant dix-neuf
semaines et puis, après, comme pêcheuse pendant
dix-neuf semaines, elle n'aurait pas rempli les con
ditions requises pour recevoir des prestations alors
qu'elle avait versé les primes pour les trente-huit
semaines. Vu l'iniquité de pareille application du
Règlement en vigueur et considérant que si le
pouvoir de réglementation est aussi étendu et
absolu que le soutient l'intimé, des règlements
susceptibles d'entraîner des conséquences bien plus
iniques pourraient être pris, il est nécessaire d'exa-
miner la portée du pouvoir prévu par l'article 146.
Il convient de noter tout d'abord que le paragra-
phe 146(1) comporte trois alinéas, qui prévoient
chacun un pouvoir distinct de réglementation sur
un sujet déterminé. Par ailleurs, on ne peut pas
conclure des alinéas a),b) et c), pris séparément ou
ensemble, que la Loi prévoit le pouvoir d'instaurer
un régime d'assurance-chômage entièrement dis-
tinct à l'intention des pêcheurs. Si telle avait été
l'intention du législateur, il n'y aurait pas eu trois
alinéas; il aurait suffi de prévoir le pouvoir de
prendre des règlements portant assurance-chô-
mage pour les pêcheurs, même s'ils n'étaient pas
au service d'autrui. Le pouvoir prévu n'est donc
pas illimité.
Ce que l'alinéa a) veut dire, c'est, à mon avis,
que des règlements peuvent être pris pour «inclure
au nombre des assurés» tout pêcheur, même s'il
n'est pas l'employé d'une autre personne. Une fois
ce règlement pris, le pêcheur tombe dans la défini-
tion que la Loi donne de l'assuré et doit être
considéré comme tel, même s'il n'est pas employé.
Par conséquent, il doit verser les cotisations.
Il en est de même de l'alinéa b), selon lequel des
règlements peuvent être pris pour inclure au
nombre des employeurs toute personne avec
laquelle le pêcheur entretient des relations contrac-
tuelles ou commerciales dans le cadre de son
métier de pêcheur, même si cette personne n'est
pas un employeur. Par conséquent, cette dernière
doit aussi payer les cotisations.
Il ressort de ces alinéas qu'il ne s'agit pas sim-
plement de règlements visant à assimiler les
pêcheurs aux assurés au sens de la Loi, mais de
règlements visant à leur étendre le régime d'assu-
rance-chômage établi par la Loi à l'intention des
employés.
Lorsqu'on arrive à l'alinéa c), la première chose
à noter, c'est que la portée en est limitée, non pas à
toute autre question concevable, mais à «toutes les
autres questions qu'il est nécessaire de réglemen-
ter» pour que les pêcheurs soient couverts par
l'assurance-chômage. Autres par rapport à quoi?
Par rapport aux questions prévues par les alinéas
a) et b), mais seulement les questions qu'il est
nécessaire de réglementer pour que les pêcheurs
soient couverts par l'assurance-chômage.
La question se pose dès lors de savoir quels
règlements sont nécessaires pour que ces pêcheurs
soient couverts par l'assurance-chômage. L'inter-
prétation la plus libérale possible, celle de l'avocat
de la Commission, est que cela s'entend de tout ce
que l'autorité compétente considère comme néces-
saire. Selon l'autre interprétation, qui me paraît
plus conforme au langage de l'alinéa c), celui-ci
permet de prendre d'autres règlements qui peuvent
être nécessaires pour placer, à titre d'assurés, les
pêcheurs qui ne sont pas des employés, dans le
champ d'application de la Loi, qui vise à fournir
des prestations d'assurance-chômage aux em
ployés. Il se peut que les questions qui relèvent de
la compétence de la Commission, telle que la
prévoit la Loi à l'égard des employés, s'inscrivent
dans la conception de ce qui est nécessaire à
l'article 146. Même avec pareille interprétation de
cet alinéa, il est indéniable que celui-ci n'autorise
pas l'institution d'un régime d'assurance-chômage
distinct et plus restrictif pour les pêcheurs, qui leur
impose une autre période de référence que celle
imposée par l'article 18 de la loi elle-même à tout
«assuré», c'est-à-dire, dans le cas d'une personne
qui devient membre de la population active, vingt
semaines d'emploi assurable dans la période de
cinquante-deux semaines précédant la demande de
prestations. J'estime donc que la condition imposée
par le sous-alinéa 85(1)b)(i) du Règlement selon
laquelle les vingt semaines d'emploi assurable doi-
vent s'inscrire dans une période commençant le
dernier dimanche de mars est en conflit avec la loi
et, par conséquent, ultra vires et invalide.
Il y a donc lieu d'annuler la décision du juge-
arbitre et de lui renvoyer l'affaire pour nouvelle
décision par ce motif que la période de référence
applicable à la requérante était la période de cin-
quante-deux semaines précédant immédiatement
sa demande faite le 6 novembre 1979, et que
durant cette période, la requérante justifiait du
total de vingt semaines d'emploi assurable requis
par la Loi.
Pour ce qui est des dépens, la Règle 1408 porte:
Règle 1408. Il n'y aura pas de dépens entre parties à une
demande, à moins que la Cour, à sa discrétion, ne l'ordonne
pour une raison spéciale.
Des Règles similaires, savoir les Règles 1505 et
1312, prévoient les dépens des renvois prévus au
paragraphe 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale et
les appels formés conformément à la loi, devant la
Cour contre les décisions de tribunaux administra-
tifs fédéraux. Cette Règle, qui déroge au principe
général qui veut, en matière d'appels formés contre
les décisions de la Division de première instance,
que les dépens suivent l'issue de la cause, à moins
qu'il n'existe des raisons pour en priver la partie
qui a gain de cause, vise à assurer à quiconque est
défavorablement touché par la décision d'un tribu
nal administratif fédéral le droit de la contester
devant cette Cour sans courir le risque d'être ruiné
par les dépens s'il perd sa cause. La Cour a alloué
à l'occasion des dépens lorsqu'elle estimait que
l'action devant la Cour était si désespérée que
l'introduction en constituait un abus de procédures
ou lorsqu'une demande était si manifestement
fondée que la partie adverse n'aurait pas dû y
défendre. Le manque d'argent d'une partie n'a
jamais été considéré comme une raison spéciale au
sens de la Règle, et à mon avis, il ne doit pas être
considéré en l'espèce comme une raison spéciale
pour l'allocation des dépens.
* * *
LE JUGE HEALD: Je souscris aux motifs
ci-dessus.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT HYDE: Je souscris aux
motifs ci-dessus.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.