A-92-78
Edward P. Irwin (Requérant)
c.
Le Comité d'appel de la Commission de la Fonc-
tion publique (Intimé)
Cour d'appel, les juges Heald, Urie et Ryan
Ottawa, le 25 mai et le 28 juillet 1978.
Examen judiciaire — Fonction publique — Un jury de
notation avait décidé que le requérant, possédant les qualités
requises pour un poste, ne méritait pas d'y être nommé — Les
qualités requises pour le poste n'avaient pas été établies par le
jury de notation conformément à la lettre des normes de
sélection — Le Comité d'appel rejeta l'appel parce qu'il
n'avait pas été démontré que les qualités que le jury de
notation avait requises étaient inadéquates — Le Comité d'ap-
pel a-t-il commis une erreur de droit? — Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, art. 21
Règlement sur l'emploi dans la Fonction publique, DORS/67-
129, art. 6, DORS/69-592, art. 7 et 12 — Loi sur la Cour
fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), c. 10, art. 28.
Il s'agit en l'espèce d'une demande, fondée sur l'article 28,
d'examen et d'annulation d'une décision d'un comité d'appel de
la Commission de la Fonction publique portant sur l'appel,
engagé par le requérant, des conclusions d'un jury de notation,
découlant d'une interview devant lui, selon lesquelles il ne
méritait pas d'être nommé aux postes convoités. Voici les
allégations faites devant le Comité d'appel: «Les qualités des
candidats n'avaient pas été adéquatement évaluées parce que le
jury de notation n'avait pas, ce faisant, suivi les normes de
sélection appropriées comme le prescrivait l'alinéa (4)a) de
l'article 7 du Règlement ...." Le Comité d'appel, quoiqu'il ait
estimé imprudent de la part du jury de notation de n'avoir pas
établi les qualités requises pour les postes conformément à la
lettre des normes de sélection, n'en conclut pas moins qu'il
n'avait pas été démontré que les qualités requises pour le poste
établies par le jury de notation étaient inadéquates, qu'elles
n'étaient pas raisonnables ou qu'elles étaient incomplètes
compte tenu des fonctions du poste.
Arrêt: la demande est accueillie. Un jury de notation n'a pas
le pouvoir de définir les qualités requises pour un poste. Sa
fonction consiste à évaluer les mérites relatifs des candidats
qualifiés et ainsi à fournir des éléments d'appréciation à la
Commission chargée des nominations. Son évaluation du mérite
de l'un ou de l'autre doit se faire en fonction des qualités
requises pour le poste, régulièrement établies par d'autres; elle
doit se faire conformément aux normes de sélection élaborées
par la Commission. Ici l'évaluation s'est faite sur la base de
qualités déterminées par le jury de notation lui-même. Il s'en-
suit que la méthode de sélection suivie n'a pas été celle prévue
par la loi; on s'est écarté sensiblement du système prévu par les
Règlements. En droit, c'est à tort que le Comité d'appel ne l'a
pas constaté et qu'il n'a pas accueilli l'appel. Quoiqu'il ne soit
pas nécessaire de décider si le défaut, de la part de l'agent de
dotation en personnel, de s'assurer qu'un exposé écrit des
qualités requises pour le poste ait été fourni avant que le jury de
notation n'entreprenne d'évaluer les mérites de chacun, aurait
suffi en lui-même à invalider la sélection, il y avait obligation
de faire rédiger un tel exposé.
Arrêt appliqué: Brown c. La Commission de la Fonction
publique [1975] C.F. 345.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
William J. Simpson pour le requérant.
Michael A. Kelen_pour l'intimé.
PROCUREURS:
Binks, Chilcoti & Simpson, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE RYAN: Il s'agit en l'espèce d'une
demande, fondée sur l'article 28, d'examen et d'an-
nulation d'une décision du 14 février 1978 d'un
comité d'appel de la Commission de la Fonction
publique présidé par madame M. J. Mercier-
Savoie. Cette décision portait sur un appel engagé
par le requérant, Edward P. Irwin, sur le fonde-
ment de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la
Fonction publique', que voici:
21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est
nommée ou est sur le point de l'être et qu'elle est choisie à cette
fin au sein de la Fonction publique
a) à la suite d'un concours restreint, chaque candidat non
reçu, ou
b) sans concours, chaque personne dont les chances d'avan-
cement, de l'avis de la Commission, sont ainsi amoindries,
peut, dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la
nomination à un comité établi par la Commission pour faire
une enquête au cours de laquelle il est donné à l'appelant et au
sous-chef en cause, ou à leurs représentants, l'occasion de se
faire entendre. La Commission doit, après avoir été informée de
la décision du comité par suite de l'enquête,
c) si la nomination a été faite, la confirmer ou la révoquer,
ou
d) si la nomination n'a pas été faite, la faire ou ne pas la
faire,
selon ce que requiert la décision du comité.
L'appel interjeté par M. Irwin sur le fondement
de l'article 21 portait sur le choix, fondé sur
certaines méthodes de sélection, des titulaires de
certains postes cotés PM-7, du Département d'État
' S.R.C. 1970, c. P-32, modifié.
chargé des Affaires urbaines. Sept des choix exer-
cés ont fait l'objet de l'appel; six des candidats
retenus devaient être nommés au poste d'agent
chargé de projet et un à celui de Directeur de la
région de l'Atlantique.
La requête soulève la question des pouvoirs du
jury de notation que nomme la Commission de la
Fonction publique. Ce jury peut-il procéder à des
entrevues et à des examens en application d'une
méthode de sélection du personnel, conformément
au sous-alinéa 7(1)b)(i) du Règlement sur l'em-
ploi dans la Fonction publique et conclure qu'un
candidat n'a pas les qualités requises pour le
poste? Ce jury peut-il établir les titres de compé-
tence nécessaires pour occuper tel ou tel poste?
Enfin la question se pose en l'espèce de savoir si les
choix exercés reposent sur une évaluation des can-
didats conforme aux normes de sélection prévues
et si le choix fait en l'absence d'un écrit signalant
les qualités requises pour occuper le poste n'invali-
dait pas tout le processus.
La solution du présent litige se trouve, si je puis
dire, dans la version du Règlement sur l'emploi
dans la Fonction publique qui était en vigueur
avant que ne prennent effet certaines modifica
tions, apportées notamment à l'article 7 2 . La
méthode de sélection suivie et l'instruction de l'ap-
pel de M. Irwin obéissaient au Règlement anté-
rieur à ces modifications.
A l'époque de la naissance du litige, M. Irwin
était au service du Département d'État chargé des
Affaires urbaines; il occupait un poste de niveau
PM-7. En septembre 1977 on a annoncé une réor-
ganisation du Ministère. Cette réorganisation éli-
minait certains postes, dont celui de M. Irwin, et
en créait de nouveaux. On a procédé à une sélec-
tion, M. Irwin étant candidat, pour combler les
sept nouveaux postes créés au niveau PM-7. Il a
été décidé que ces nominations seraient faites con-
formément à la méthode de sélection prévue au
sous-alinéa 7(1)b)(i) du Règlement sur l'emploi
dans la Fonction publique. Voici quel était alors le
texte des dispositions pertinentes de l'article 7 de
ce Règlement [DORS/69-592]:
7. (1) Toute nomination doit être conforme aux normes de
sélection et doit être faite
2 Le Règlement sur l'emploi dans la Fonction publique a été
modifié par DORS/78-343, en vigueur le lei juin 1978.
a) par voie de concours public ou restreint; ou
b) par une autre méthode de sélection de personnel
(i) choisi parmi les employés au sujet desquels des données
ont été répertoriées et qui réunissent les titres de compé-
tence pour être nommés, ..
(3) Aux fins de l'alinéa b) du paragraphe (1)
a) les employés qui réunissent les conditions de nomination
seront reconnus candidats après examen des données men-
tionnées au paragraphe (6) et confiées à un répertoire de tous
les employés qui auraient été admissibles au concours si un
concours avait eu lieu; ...
(4) Le mérite relatif des employés ou des postulants recon-
nus candidats après examen d'un répertoire sera établi
a) en appréciant les candidats conformément aux normes de
sélection appropriées prescrites par la Commission; ...
(6) Les données répertoriées utilisées pour la sélection doi-
vent comprendre les renseignements ayant trait aux domaines
suivants:
a) instruction et autre formation;
b) compétence linguistique;
c) compétence et antécédents professionnels;
d) appréciation du rendement mentionné à l'article 13; et
e) priorités statutaires de nomination.
Il avait été décidé sur le fondement de l'article
12 3 du Règlement et présumément par l'agent du
personnel désigné que les futurs candidats
devraient avoir été au service du Ministère au
niveau PM-7.
La Commission de la Fonction publique a créé
un jury de notation composé de l'un de ses fonc-
tionnaires et de trois représentants du Ministère.
Ce jury a interviewé les candidats.
Consécutivement certaines personnes ont été
choisies en vue de leur nomination aux divers
postes. D'après les motifs de la décision du Comité
d'appel, on a jugé que M. Irwin n'avait pas les
3 L'article 12 du Règlement, abrogé par les modifications qui
ont pris effet le 1` r juin 1978, disposait:
12. Avant qu'une nomination soit faite parmi les person-
nes qui sont déjà membres de la Fonction publique, selon une
des méthodes de sélection de personnel mentionnées à l'alinéa
b) du paragraphe (1) de l'article 7, l'agent du personnel
responsable doit déterminer, le cas échéant, le secteur de la
Fonction publique ainsi que le groupe et le niveau d'occupa-
tions, s'il y a lieu, où les candidats éventuels devraient être
employés pour être admissibles au concours si l'on tenait un
concours restreint.
qualités requises pour le poste d'Agent chargé de
projet ni pour celui de Directeur de la région de
l'Atlantique.
L'avocat du requérant a fait valoir que son
client possédait les qualités requises pour être
nommé à ces postes. Après tout, il était titulaire
d'un poste d'échelon PM-7 au sein du Ministère.
Il est clair, il me semble, d'après l'article 7 du
Règlement, que les candidats susceptibles d'être
nommés auraient dû être identifiés grâce au réper-
toire des employés admissibles à concourir s'il y
avait eu concours. En l'espèce il est bien évident
que M. Irwin aurait été admissible, de sorte que sa
candidature dépendait de la correspondance exis-
tant entre les données répertoriées le concernant et
les qualités essentielles requises pour occuper le
poste. Mais alors il faut dire qu'il a en fait été
interviewé à titre de candidat.
Les motifs de la décision du Comité d'appel
montrent clairement que le jury de notation a
trouvé que M. Irwin n'était pas qualifié, et que
cette opinion a découlé, non de la lecture du
répertoire, mais de l'interview devant lui. Il se peut
que le jury de notation ait à tort décrit M. Irwin
comme n'ayant pas les titres de compétence au
sens employé à l'article 7 du Règlement. Toutefois,
à mes yeux, le jury n'a pas voulu dire que M. Irwin
n'était pas qualifié comme candidat (il était inter
viewé à ce titre) mais que, sur la foi de l'interview
de tous les candidats, y compris du sien, il ne
méritait d'être nommé à aucun des postes.
Le fait que le résultat de l'épreuve ait été mal
rédigé en ce qui concerne M. Irwin ne constituerait
pas en soi un motif d'empêcher la nomination des
candidats choisis. Dans l'affaire Blagdon c. La
Commission de la Fonction publique 4 , le juge
Thurlow (maintenant juge en chef adjoint) a dit,
parlant d'un appel sur le fondement de l'article 21,
qu'il «... ne porte pas sur les conclusions du jury
de sélection mais sur la nomination ou la nomina
tion proposée du candidat reçu ....»
4 [1976] 1 C.F. 615, la page 618.
Mais d'autres problèmes se posent qui me
paraissent découler, dans une certaine mesure,
d'une conclusion entre les expressions «titres de
compétence» ou «qualités pour le poste» et les
«normes de sélection». On ne distingue pas les rôles
respectifs que jouent ces notions dans le processus
de sélection du personnel. Ces problèmes résultent
aussi d'un malentendu sur les pouvoirs respectifs
des ministères et de la Commission quant à l'éta-
blissement des qualités requises pour un poste. La
distinction à faire entre ces expressions et leur rôle
propre dans la sélection ont fait l'objet d'études
approfondies du présent tribunal dans plusieurs
instances, tout comme les rôles respectifs des
ministères, du Conseil du Trésor et de la Commis
sion dans l'établissement de ces qualités requises 5 .
Dans l'affaire Brown, résumant la procédure
régulière de nomination à des postes au sein de la
Fonction publique, conformément aux dispositions
du sous-alinéa 7(1)b)(i) du Règlement, le juge en
chef Jackett a dit, aux pages 357 et 358:
4. Voici, en résumé, les étapes précédant en droit une promo
tion (nomination au sein de la Fonction publique), de la
manière prévue par l'article 7(1)b)(i), à un poste vacant:
(1) autorisation de pourvoir au poste,
(2) classification du poste selon les directives du conseil du
Trésor (si ce dernier a prévu une telle exigence),
(3) demande de nomination à un poste adressée par le
sous-chef à la Commission de la Fonction publique, en
conformité de l'article 10 de la Loi sur l'emploi dans la
Fonction publique, cette demande devant énoncer, expressé-
ment ou implicitement,
a) les qualités requises par la classification pertinente, le
cas échéant, pour les postes de cette catégorie, et
b) en outre, les qualités requises par le sous-chef pour ce
poste particulier,
(4) communication à la Commission, aux candidats éven-
tuels et à d'autres, d'un énoncé des «qualités pour le poste»,
5 Voir, par exemple, In re la Fonction publique concours
73 -EXT -IV-203-A FS3 [1974] 1 C.F. 432; Brown c. La
Commission de la Fonction publique [1975] C.F. 345; Barn-
brough c. La Commission de la Fonction publique [1976] 2
C.F. 109 et Delanoy c. Le Comité d'appel de la Commission de
la Fonction publique [1977] 1 C.F. 562.
comme l'exige l'article 6 du règlement. 6
(5) une décision aux termes de l'article 12 du règlement, sur
le secteur de la Fonction publique, le groupe et le niveau
d'occupations où le candidat éventuel devrait être employé
«pour être admissible au concours si l'on tenait un concours
restreint»,
(6) détermination, parmi les employés admissibles en vertu
de l'article 12, des «candidats,» c'est-à-dire des personnes
réunissant les conditions de nomination aux termes de l'arti-
cle 7(3)a) du règlement.
(7) détermination du «mérite» relatif des personnes recon-
nues comme candidats en vertu de l'article 7(3)a) «conformé-
ment aux normes de sélection appropriées prescrites par la
Commission», comme l'exige l'article 7(4)a) du règlement.
Et à la page 372 de la même affaire, il ajoute:
Normalement, on s'attendrait à ce qu'il existe une distinction
profonde entre les «qualités requises» pour remplir les fonctions
d'un poste particulier et les «normes de sélection» utilisées en
vertu de l'article 7(4)a) du Règlement pour déterminer «le
mérite relatif» des «postulants reconnus candidats» parce qu'on
avait jugé qu'ils possédaient les «qualités» en cause.
Je dirai en toute déférence que je partage cet
avis, et, ajouterai-je, je ne vois rien en l'espèce qui
dispense de faire la distinction habituelle entre
«qualités requises» et «normes de sélection».
Les effets de la confusion entre ces qualités et
ces normes et du malentendu quant au rôle que
doivent jouer le Ministère et la Commission pour
les établir, se font sentir dans les motifs de la
décision du Comité d'appel, notamment lorsqu'il
évoque ce qu'il appelle la «seconde allégation» de
l'appelant. Ce dernier prétendait, pour reprendre
les termes du Comité, que [TRADUCTION] «Les
qualités des candidats n'avaient pas été adéquate-
ment évaluées parce que le jury de notation n'avait
pas, ce faisant, suivi les normes de sélection appro-
priées comme le prescrivait l'alinéa (4)a) de Parti-
6 L'article 6 du Règlement sur l'emploi dans la Fonction
publique, DORS/67-129, dispose:
6. (1) Sauf lorsque la Commission en décide autrement
dans un cas ou une classe de cas, l'agent du personnel
responsable, avant qu'une nomination à un poste soit faite,
doit faire en sorte qu'un énoncé écrit des qualités pour le
poste, en anglais et en français, puisse, sur demande, être
distribué à la Commission, aux candidats éventuels et à
toutes autres personnes qui peuvent être intéressées à la
nomination.
(2) Tout énoncé des qualités pour un poste doit spécifier
les qualités essentielles et, le cas échéant, les qualités avanta-
geuses pour le poste, et les distinguer.
cle 7 du Règlement ....»
A ce sujet, le Comité d'appel a déclaré:
[TRADUCTION] Quant à la seconde allégation, le Comité
d'appel estime, quoique le jury de notation ait été des plus
imprudents en n'établissant pas les qualités requises pour les
postes, conformément à la lettre des normes de sélection
(c.-à-d. en distinguant les conditions essentielles comme l'expé-
rience, la formation, etc., des conditions avantageuses comme
les connaissances, les aptitudes et les prédispositions personnel-
les) qu'il n'a pas été démontré que les qualités requises pour le
poste établies par le jury de notation n'étaient pas raisonnables
ou qu'elles étaient incomplètes compte tenu des fonctions du
poste. Le Comité d'appel n'a pas à s'occuper de ce que le jury
de notation n'ait pas identifié les qualités requises comme
l'énoncent les normes de sélection. Le fait demeure, puisqu'on
n'a pas démontré le contraire au Comité d'appel, qu'il n'a
aucune raison de conclure que les qualités que le jury de
notation a requis pour ces postes sont inadéquates.
Il me semble clair qu'un tel jury n'a pas le
pouvoir de définir les qualités requises pour un
poste 8 . Sa fonction consiste à évaluer les mérites
relatifs des candidats qualifiés et ainsi à fournir
des éléments d'appréciation à la Commission char
gée des nominations. Son évaluation du mérite de
l'un ou de l'autre doit se faire en fonction des
qualités requises pour le poste, régulièrement éta-
blies par d'autres; elle doit se faire conformément
aux normes de sélection élaborées par la Commis
sion. En l'espèce, si on s'en tient aux motifs du
Comité d'appel, l'évaluation s'est faite sur la base
de qualités déterminées par le jury de notation
lui-même. Il s'ensuit que la méthode de sélection
suivie n'a pas été celle prévue par la loi; on s'est
écarté sensiblement du système prévu par les
Règlements. En droit, c'est à tort, à mon avis, que
le Comité d'appel ne l'a pas constaté et qu'il n'a
pas accueilli l'appel.
Je ne trouve pas nécessaire de décider si le
défaut, de la part de l'agent de dotation en person
nel, de s'assurer qu'un exposé écrit des qualités
requises pour le poste ait été fourni avant que le
jury de notation n'entreprenne d'évaluer les méri-
7 On a prétendu aussi que le Comité n'aurait pas tenu compte
des rapports d'évaluation des candidats; le Comité d'appel a su
réfuter cette allégation.
8 Le pouvoir légal tacite de la Commission de participer à
l'identification des qualités requises pour un poste afin de
protéger le principe de la promotion au mérite n'est pas en
cause ici. La nature de ce pouvoir tacite a été étudiée dans
l'affaire Bambrough [1976] 2 C.F. 109.
tes de chacun, aurait suffi en lui-même à invalider
la sélection. Je suis cependant d'accord avec le
Comité d'appel pour dire qu'il y avait obligation de
faire rédiger un tel exposé et je pense aussi que le
jury de notation a [TRADUCTION] «suivi une prati-
que des plus dangereuses et des plus indésirables»
en entreprenant une évaluation au mérite sans
avoir devant lui un exposé des qualités requises
pour les postes.
Il ne s'agit pas en l'espèce d'un simple vice de
procédure; il s'agit d'une erreur sur le fond viciant
la sélection elle-même. Ce serait à mon avis pure
spéculation que de se demander si, au cas où le
droit applicable aurait été observé, le choix eût été
différent.
Je ferais droit à la requête, réformerais la déci-
sion du Comité d'appel et lui renverrais la cause
pour qu'il en connaisse à nouveau en application
des présents motifs 9 .
* * *
LE JUGE HEALD: Je souscris à cet avis.
■ * *
LE JUGE URIE: J'y souscris aussi.
9 Je note que le requérant, par l'exposé écrit de son procu-
reur, demandait un jugement qui, en sus d'annuler la décision
du Comité d'appel, aurait déclaré reconnaître audit requérant
les qualités requises pour être nommé à l'un des postes. Il
faudrait peut-être dire qu'il n'appartient pas au tribunal de
faire une telle déclaration (voir Loi sur la Cour fédérale, article
52, alinéa d).
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.