T-2013-74
Oneil Lambert (Demandeur)
c.
Sa Majesté la Reine (Défenderesse)
et
Le procureur général du Canada, le procureur
général du Québec, et le ministre du Revenu natio
nal (Intervenants)
Division de première instance, le juge Addy—
Montréal, le 10 décembre 1974; Ottawa, le 25
février 1975.
Impôt sur le revenu—Nouvelle cotisation—Enregistrement
d'un certificat couvrant l'impôt sur le revenu, les pénalités et
les intérêts dus—Le Ministre perçoit au moyen de saisies-
arrêts et d'enregistrements de privilèges contre les biens du
contribuable—Il s'agit de déterminer si l'article 223 de la Loi
de l'impôt sur le revenu enfreint la règle audi alteram partem
et s'il est ultra vires—Il faut également déterminer si l'article
223 est nul et sans effet et contraire à l'article 2e) de la
Déclaration canadienne des droits—Loi de l'impôt sur le
revenu, S.R.C. 1952, c. 148; S.C. 1970-71-72, c. 63, art.
158(2), 165 et 223—Déclaration canadienne des droits, S.C.
1960, c. 44, art. 2e)—Code de procédure civile de la province
de Québec, art. 733 et 734.
Le Ministre a établi une nouvelle cotisation relativement au
revenu du demandeur et, bien que ce dernier ait déposé un avis
d'opposition auxdites cotisations, le Ministre a enregistré un
jugement à la Cour fédérale couvrant l'impôt sur le revenu, les
pénalités et les intérêts dus. Le demandeur cherche à obtenir un
jugement déclaratoire portant que l'article 223 de la Loi de
l'impôt sur le revenu est ultra vires parce qu'il enfreint la règle
audi alteram partem, ou que l'article 223, en permettant la
délivrance et l'enregistrement d'un certificat, est nul et sans
effet parce que contraire à l'article 2e) de la Déclaration
canadienne des droits.
Arrêt: l'action est rejetée; lorsque les biens d'un contribuable
ont été saisis et qu'il est par la suite établi qu'il n'était
aucunement assujetti à l'impôt, ledit contribuable a droit à la
restitution de ses biens. Le principe audi alteram partem
s'applique à la décision finale sur l'assujettissement à l'impôt,
qui est une question différente de la privation temporaire de
biens ou même de la perte permanente de biens, pourvu qu'il
existe un droit à la restitution des biens ou à une compensation
pour leur perte. L'intérêt public sous-jacent au pouvoir de
déclarer qu'une somme est exigible et aux mesures prises pour
s'assurer du paiement de cette somme avant que la question de
l'assujettissement ait été définitivement tranchée est d'empê-
cher le contribuable de se soustraire au paiement de l'impôt en
dilapidant les biens ou en les soustrayant à la juridiction des
autorités fiscales. Les pouvoirs conférés au Ministre afin d'as-
surer une perception efficace et rapide des impôts ne consti
tuent pas une violation de la règle audi alteram partem ni de la
Déclaration canadienne des droits.
APPEL en matière d'impôt sur le revenu.
AVOCATS:
D. Desaulniers et G. Tremblay pour le
demandeur.
A. Garon, c.r., et J. Ouellet pour la
défenderesse.
M. Leduc pour les intervenants.
PROCUREURS:
Stikeman, Elliott, Tamaki, Mercier et Robb,
Montréal, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada,
Ottawa, pour la défenderesse.
Pouliot, Mercure, LeBel, Prud'homme, Verdy
et Desrochers, Montréal, pour les interve-
nants.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE ADDY: Le 30 octobre 1973, conformé-
ment à l'article 46 de la Loi de l'impôt sur le
revenu', le ministre du Revenu national expédiait
au demandeur des avis de nouvelles cotisations
pour les années d'imposition 1968 1971 inclusi-
vement, ajoutant environ $454,000 son revenu
imposable. Le demandeur a dûment déposé un avis
d'opposition à ces cotisations, dans les délais
prévus. Par la suite, le demandeur fut informé
qu'en conformité de l'article 223 de ladite loi, un
certificat ayant même force et effet qu'un juge-
ment avait été enregistré à la Cour fédérale du
Canada; ce certificat couvrait l'impôt sur le
revenu, les pénalités et les intérêts dus sur les
nouvelles cotisations, soit au total $209,020.26, au
13 février 1974 et prévoyait aussi des intérêts sur
la somme de $141,643.21 au taux de 6% par an à
compter du 13 février 1974.
A une date ultérieure, on signifia des avis de
saisies-arrêts à des tierces parties, 49 débiteurs et
banques qui, prétendait-on, devaient de l'argent au
demandeur, ou détenaient des fonds lui apparte-
nant; on saisit les actions du demandeur dans
quatre compagnies et l'on enregistra des privilèges
sur plusieurs terrains lui appartenant.
Le demandeur cherche à obtenir un jugement
1 S.R.C. 1952, c. 148.
déclaratoire portant que l'article 223 de la Loi de
l'impôt sur le revenue est anticonstitutionnel et
ultra vires du Parlement du Canada, parce que
contraire aux principes de justice naturelle et à la
Déclaration canadienne des droits, et déclarant
ledit article nul et sans effet. Il demande aussi un
jugement déclaratoire annulant ledit certificat
enregistré par la défenderesse à la Cour fédérale et
l'annulation ou la mainlevée des procédures d'exé-
cution et des saisies engagées ou effectuées en
vertu du certificat.
Le demandeur prétend que l'article 223 de la
Loi de l'impôt sur le revenu est ultra vires parce
qu'il enfreint la règle audi alteram partem ou,
subsidiairement, qu'il est nul et sans effet parce
que contraire à l'article 2e) de la Déclaration
canadienne des droits, au motif qu'il donnerait au
ministre du Revenu national le droit d'émettre un
certificat fixant le montant dû par le contribuable,
sans entendre ce dernier ni même l'en aviser, et le
droit d'enregistrer ensuite à la Cour fédérale ledit
certificat qui est alors réputé avoir la même force
et le même effet qu'un jugement. L'article 223 se
lit comme suit:
223. (1) Un montant payable en vertu de la présente loi qui
est impayé, ou le solde d'un montant payable en vertu de la
présente loi, peut être certifié par le Ministre,
a) lorsqu'un ordre a été donné par le Ministre en vertu du
paragraphe 158(2) immédiatement après cet ordre, et
b) dans les autres cas, à l'expiration d'une période de 30
jours après le manquement.
(2) Sur production à la Cour fédérale du Canada, un certifi-
cat fait sous le régime du présent article doit être enregistré à
cette cour et, lorsqu'il est enregistré, il a la même force et le
même effet, et toutes les procédures peuvent être engagées à la
faveur de ce certificat comme s'il était un jugement obtenu de
cette cour pour une dette du montant spécifié dans le certificat,
plus l'intérêt couru jusqu'à la date du paiement ainsi qu'il est
prescrit dans la présente loi.
(3) Tous les frais et dépens raisonnables se rattachant à
l'enregistrement du certificat sont recouvrables de la même
manière que s'ils avaient été certifiés et que le certificat eût été
enregistré sous le régime du présent article.
A mon avis, il est bien établi en droit que, même
si le certificat enregistré, en application du para-
graphe (2) précité, a la même force et le même
effet qu'un jugement, il ne s'agit pas pour autant,
2 S.C. 1970-71-72, c. 63.
en droit, d'un jugement. (Voir les arrêts M.R.N. c.
Bolduc 3 et M.R.N. c. Simard 4 .)
Cependant, le simple fait que ce certificat ne
constitue pas un jugement ne signifie pas que
l'article 223, en vertu duquel il a été émis, n'est
pas ultra vires parce que contraire à la règle audi
alteram partem ou sans effet parce que contraire à
l'article 2e) de la Déclaration canadienne des
droits.
En règle générale, les procédures ou actes admi-
nistratifs, impliquant une décision déterminant
définitivement des droits, sont eux-mêmes sujets
aux règles de common law relatives au droit de se
faire entendre ainsi qu'aux dispositions de l'article
2e) de la Déclaration canadienne des droits, alors
que des procédures ou actes administratifs ne
menant pas une détermination finale des droits n'y
sont pas assujettis. Le juge Cartwright (tel était
alors son titre) en prononçant les motifs du juge-
ment au nom de la Cour suprême du Canada, dans
la décision unanime sur l'affaire La Reine c. Ran-
dolph 5 , déclarait à la page 266:
[TRADUCTION] Généralement parlant, la maxime audi alteram
partem a trait aux décisions de nature définitive affectant les
droits des parties, et il en est de même de l'article 2e) de la
Déclaration canadienne des droits, invoquée par les intimés.
L'extrait suivant de Broom's Legal Maxims, 10° édition, page
117 est pertinent:
Bien qu'on puisse trouver dans les recueils de jurispru
dence des décisions rendues en vertu des lois particulières,
qui, à première vue, semblent en conflit avec la maxime, on
trouvera, en les examinant de plus près, qu'elles n'y sont pas
incompatibles, car cette règle de justice élémentaire exige
uniquement qu'une personne ne soit pas assujettie à un
jugement définitif ou une condamnation sans avoir eu l'occa-
sion de se faire entendre.
Ce principe fut confirmé de nouveau dans une
décision majoritaire de la Cour suprême du
Canada dans les arrêts Le Syndicat des Employés
du Transport de Montréal (CSN) c. Le procureur
général de la province de Québec' et Guay c.
Lafleur 7 .
Cependant, même lorsque des droits individuels
sont en jeu, il semble que l'obligation, pour une
personne ou un office autorisé, d'agir de façon
[1961] R.C.É. 115 la p. 118.
4 [1962] C.T.C. 310, aux pages 314 et 315.
[1966] R.C.S. 260.
6 [1970] R.C.S. 713.
[1965] R.C.S. 12, la p. 16.
judiciaire, par opposition au droit de la personne
visée de se faire entendre, n'est pas nécessairement
appliquée. Le juge Pigeon, en prononçant le juge-
ment de la majorité de la Cour suprême du
Canada dans l'arrêt récent Howarth c. La Com
mission nationale des libérations conditionnelles 8
déclarait:
Dans l'arrêt Calgary Power Ltd. c. Copithorne ([1959]
R.C.S. 24), cette Cour a rejeté la prétention que l'obligation
d'agir de façon judiciaire s'impose dès que des droits individuels
sont visés. M. le juge Martland a déclaré au nom de la Cour (à
la page 30):
[TRADUCTION] ... l'intimé a prétendu qu'une fonction est de
nature judiciaire ou quasi judiciaire lorsque son exercice
entraîne l'extinction ou la modification de droits ou d'intérêts
individuels au profit d'une autre personne, à moins qu'une
intention contraire ne se dégage distinctement de la disposi
tion législative. Cette proposition, à mon avis, va trop loin en
définissant ainsi les fonctions de nature judiciaire ou quasi
judiciaire. Pour déterminer si un organisme ou une personne
exerce des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, il est
nécessaire d'examiner l'objet précis de ses fonctions et
ensuite de déterminer si on lui fait un devoir d'agir de façon
judiciaire. Comme le disait le juge en chef Lord Hewart dans
l'arrêt Rex c. Legislative Committee of the Church Assem
bly ([1928] 1 K.B. 411 à la p. 415):
Pour répondre au critère exigé, il ne suffit pas qu'un
organisme soit habilité par la loi à trancher des questions
touchant les droits de citoyens; il faut qu'en plus il soit
tenu d'agir de façon judiciaire.
Ce passage a été cité et approuvé par le comité judiciaire du
Conseil privé dans l'arrêt Nakkuda Ali c. M.F. DeS. Jayaratne
([1951] A.C. 66; [1950] 2 W.W.R. 927).
Il s'agit donc de déterminer en droit si l'émission
du certificat et son enregistrement à la Cour fédé-
rale du Canada constituent en fait une décision
définitive sur des droits fondamentaux du
demandeur.
Il est évident que si un jugement tranche la
question de l'assujettissement à l'impôt et de son
montant, il ne sera plus possible d'être entendu sur
le fond de l'affaire, à moins d'une erreur dans la
conduite du procès ou dans la décision elle-même,
qui découle en droit de la preuve soumise au procès
ou, dans le cas d'un jugement rendu sur défaut de
comparaître ou de plaider, des faits allégués dans
les plaidoiries. Dans le cas d'un certificat émis en
vertu de l'article 223, il existe cependant un droit
absolu d'être entendu sur le fond s'il est fait oppo
sition à la cotisation dans le délai prévu à cet
égard; l'article 165 décrit la procédure d'opposi-
8 (1975) 18 C.C.C. (2e) 385.
tion, impose au Ministre l'obligation d'examiner de
nouveau la cotisation et confère aussi au contri-
buable le droit d'interjeter appel directement à la
Commission de révision de l'impôt ou à la Cour
fédérale.
La procédure décrite dans la Loi donne au
contribuable le droit absolu de faire opposition à la
cotisation soit avant soit après l'enregistrement du
certificat, selon la date à laquelle le Ministre a
émis et enregistré ledit certificat. Il est évident que
l'émission du certificat ne met pas fin au droit du
contribuable de faire opposition à la cotisation. Il
permet cependant de mettre en oeuvre des procé-
dures d'exécution à l'encontre des biens du contri-
buable avant même l'audition définitive de la ques
tion de l'assujettissement, au cas où, dans
l'intervalle, le contribuable ne paie pas l'impôt.
L'obligation de payer l'impôt en attendant la déci-
sion définitive sur l'assujettissement, ne signifie
pas que la question de l'imposition du contribuable
est définitivement tranchée puisqu'en dépit de ce
paiement, il peut toujours faire opposition à la
cotisation et, s'il obtient gain de cause, réclamer le
remboursement de tout paiement en trop, après
ladite décision définitive. Il s'agit évidemment de
deux questions différentes. Bien que le droit d'en-
registrer un certificat, avant que la question de
l'assujettissement à l'impôt ait été tranchée défini-
tivement, puisse être considéré comme un droit
extraordinaire et bien qu'il entraîne le droit de
prendre des mesures exécutoires qui à son tour
implique le droit de saisir des biens puis de les
aliéner par vente ou autrement, cet aspect exécu-
toire est simplement un moyen de garantir ou
d'assurer le paiement de l'impôt par le contribua-
ble, avant ou après que la question de son assujet-
tissement ait été définitivement tranchée.
Pour régler le présent litige, il est important de
tenir compte du fait que le contribuable a le droit
de demander à la Cour d'empêcher la vente ou
l'aliénation de tout bien saisi et si, avant que la
question de l'assujettissement à l'impôt ne soit
définitivement tranchée, il peut démontrer que son
opposition à la cotisation est fondée et s'il établit
aussi que la vente de ses biens à ce moment lui
causerait un préjudice, il a le droit de demander la
suspension de toute vente ou autre aliénation
prévue ou, dans des circonstances particulières, la
mainlevée de toute mesure exécutoire sur certains
biens susceptibles de s'avarier ou de se détériorer.
Il a été décidé que ni la procédure sommaire
instituée par le Parlement à la suite de l'adoption
de dispositions permettant l'enregistrement d'un
certificat, ni les effets en découlant, après la mise
en œuvre des mesures exécutoires, nonobstant un
appel à l'encontre de la cotisation, ne constituaient
un abus d'autorité et n'étaient ni oppressifs ni
déraisonnables ni inhabituels ni extraordinaires.
Voir l'affaire Morch c. M.R.N. 9 .
On a aussi déjà décidé que la présente cour avait
le droit d'examiner les faits sur lesquels se fonde le
droit du Ministre d'émettre et d'enregistrer le
certificat. Voir l'affaire M.R.N. c. Bolduc (pré-
cité) aux pages 118-119.
L'obligation de payer l'impôt, sous réserve du
droit de contester l'assujettissement final à cet
impôt naît au moment où la cotisation a été éta-
blie. Il faut dire encore qu'il n'y a rien d'extraordi-
naire à cette procédure qui a été utilisée depuis de
nombreuses années dans d'autres lois fiscales. En
droit municipal, par exemple, l'obligation de payer
l'impôt sur les terrains naît au moment où la
cotisation est établie et la contribution fixée, sous
réserve à nouveau du droit de faire opposition à la
cotisation dans les délais prévus dans la loi fiscale
pertinente. Le droit de saisir des biens, sans que
leur propriétaire ait eu la possibilité de se faire
entendre, existe depuis de nombreuses années et on
le trouve par exemple dans différentes lois provin-
ciales relatives aux débiteurs défaillants. En vertu
de cette législation, un soi-disant créancier a tou-
jours été autorisé à demander ex parte la saisie des
biens de son prétendu débiteur, s'il peut démontrer
de manière satisfaisante qu'il pense que ledit débi-
teur s'est soustrait à la juridiction dans le but
d'éviter la signification d'une action judiciaire ou
d'éviter une saisie ou encore de frustrer ses créan-
ciers. Après une telle saisie, le soi-disant créancier
a aussi le droit de faire vendre certains biens
périssables de son prétendu débiteur sans que ce
dernier soit entendu. Il existe par exemple dans la
province de Québec, où réside le présent deman-
deur, une procédure de saisie avant jugement
prévue aux articles 733 et 734 du Code de procé-
dure civile.
9 [1949] R.C.É. 327.
Dans le cas de la Loi de l'impôt sur le revenu,
lorsque les biens d'un contribuable ont été saisis et
qu'il est par la suite établi qu'il n'était aucunement
assujetti à l'impôt, ledit contribuable a évidem-
ment droit à la restitution de ses biens. Le principe
audi alteram partem s'applique à la décision finale
sur l'assujettissement à l'impôt, qui est une ques
tion tout à fait différente de la privation tempo-
raire de biens ou même de la perte permanente de
biens, pourvu qu'il existe un droit à la restitution
des biens ou à une compensation pour leur perte.
L'intérêt public sous-jacent aux diverses législa-
tions fiscales, conférant le pouvoir de déclarer
qu'une somme est exigible avant que la question de
l'assujettissement à l'impôt ait été définitivement
tranchée et conférant le pouvoir de prendre les
mesures nécessaires pour s'assurer du paiement de
cette somme, par la saisie de biens et éventuelle-
ment leur vente, est évidemment fondé sur le
principe voulant que les autorités fiscales disposent
de certains moyens pour empêcher le contribuable
de se soustraire au paiement de l'impôt en dilapi-
dant les biens ou en les soustrayant à leur juridic-
tion. Lorsqu'est préservé le droit fondamental du
contribuable à une décision au fond, sur la ques
tion de son assujettissement à l'impôt, comme c'est
le cas dans la Loi de l'impôt sur le revenu, les
pouvoirs conférés au ministre du Revenu national
par l'article 223 afin d'assurer une perception effi-
cace et rapide des impôts ne constituent pas une
violation de la règle audi alteram partem et de la
Déclaration canadienne des droits. Cet article doit
bien sûr être lu en corrélation avec les autres
dispositions déjà mentionnées de la Loi.
L'action est donc rejetée, avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.