T-3005-74
H. M. B. Millward, D. H. McMillan, E. W.
Murphy et A. D. Wigmore (Requérants)
c.
La Commission de la Fonction publique et Evelyn
Cooperstein (Intimées)
Division de première instance, le juge Catta-
nach—Ottawa, les 22 août et 9 septembre 1974.
Demandes de brefs de prérogative—Fonction publique—
Concours—Candidats non reçus interjetant appel au comité
d'appel—Le comité devrait tenir l'enquête à huis clos—Le
comité décide de tenir une enquête publique—Rejet de la
demande d'ajournement des appelants—Les appelants quit-
tent la salle d'audience—Le comité complète l'enquête—
Décisions du comité maintenues—Loi sur l'emploi dans la
Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, art. 21—Loi sur la
Cour fédérale, art. 18 et 28.
Les requérants étaient quatre des candidats non reçus lors
d'un concours d'avancement tenu par un jury de sélection.
Interjetant appel devant un comité d'appel établi en vertu de
l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique,
les requérants prétendirent qu'une telle enquête doit être
tenue à huis clos, mais refusèrent de motiver leur point de
vue. Le comité décida de tenir une enquête publique. Leur
demande d'ajournement ayant été rejetée, les requérants se
retirèrent. Le comité compléta son enquête mais, ayant reçu
avis de la présente requête, il s'abstint de rendre une déci-
sion. La demande cherche à obtenir un jugement déclara-
toire, de même qu'un redressement par voie de bref de
certiorari, de prohibition et de mandamus, à l'encontre des
intimées (la Commission et l'intimée Cooperstein).
Arrêt: dans la mesure où elle visait l'annulation des déci-
sions de la Commission afférentes à la tenue de l'enquête à
huis clos et à l'ajournement, la demande relevait non pas de
la compétence de la Cour d'appel en vertu de l'article 28 de
la Loi sur la Cour fédérale, mais de celle de la Division de
première instance. Il faut considérer le comité d'enquête
comme un organisme de nature quasi judiciaire. Il est mani-
feste que la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique a
conféré au comité un pouvoir discrétionnaire lui permettant
de tenir l'enquête publiquement ou à huis clos. Le point de
vue des requérants selon lequel l'enquête doit être tenue à
huis clos, point de vue qui est erroné et qui les incita à
quitter l'audience, ne permet pas de conclure que le refus du
comité d'accorder un ajournement les a privés de l'occasion
de présenter leur cause. Les décisions du comité sont vali-
des et la requête est rejetée.
Arrêts appliqués: In re la Loi antidumping et In Re
Danmor Shoe Co. Ltd. [1974] 1 C.F. 22; Le procureur
général du Canada c. Cylien [1973] C.F. 1166; Johnson
& Co. c. Le ministre de la Santé [1947] 2 All E.R. 395;
Scott c. Scott [1913] A.C. 417; Ex parte Norman (1915)
114 L.T. 232; McPherson c. McPherson [1936] A.C.
177 et Hearts of Oak Assurance Company, Limited c.
Le procureur général [1931] 2 Ch. D. 370. Arrêt dis-
cuté: MacDonald c. La Commission de la Fonction
publique [1973] C.F. 1081.
REQUÊTE.
AVOCATS:
L'honorable Lionel Choquette, c.r., et D.
Dehler pour les requérants.
P. Evraire et P. Bétournay pour les
intimées.
PROCUREURS:
Vincent, Choquette, Dehler & Dagenais,
Ottawa, pour les requérants.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimées.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés par
LE JUGE CATTANACH: Les requérants ont
introduit la présente affaire au moyen d'un avis
de requête visant l'obtention d'un jugement
déclaratoire ordonnant à un comité établi par la
Commission de la Fonction publique en confor-
mité de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la
Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-32, de
tenir à huis clos l'enquête qui y est prévue ou,
subsidiairement, de tenir cette enquête publi-
quement seulement si les requérants non reçus
lors de la sélection en vue d'une nomination au
sein de la Fonction publique qui interjettent
appel d'une nomination sur le point d'être faite,
ou le sous-chef en cause ou leurs représentants
respectifs y consentent.
En plus de cette demande de jugement décla-
ratoire, les requérants cherchent à obtenir une
ordonnance interdisant au comité de poursuivre
ou de compléter l'enquête, (laquelle ordonnance
serait inutile puisque l'enquête est terminée) et
de rendre une décision à la suite de l'enquête
qui fut tenue publiquement.
Les requérants demandent également une
ordonnance par voie de bref de certiorari, (1)
annulant les procédures, ce qui, suis-je porté à
croire, sans trancher la question, peut à bon
droit faire l'objet d'une demande d'examen
devant la Cour d'appel en vertu de l'article 28
de la Loi sur la Cour fédérale, (2) annulant la
décision rendue par le comité au cours de l'en-
quête portant que l'affaire serait entendue publi-
quement, et ordonnant que l'enquête soit tenue
à huis clos, et (3) annulant la décision du comité
qui refusait de leur accorder l'ajournement
qu'ils avaient demandé pour pouvoir déposer et
faire régler la présente requête qui vise à tran-
cher les questions controversées. A mon avis,
exception faite de la demande qui sollicite une
ordonnance portant que l'enquête doit être
publique et qui, selon moi, devrait plutôt faire
l'objet d'un mandamus, ces deux derniers points
relèvent de la compétence de la Division de
première instance, puisqu'il ne s'agit pas d'or-
donnances ou de décisions ressortissant à la
Division d'appel en vertu de l'article 28 de la
Loi sur la Cour fédérale (voir In re la Loi
antidumping et In re Danmor Shoe Co. Ltd.' et
Le procureur général du Canada c. Cylien 2 ).
En dernier lieu, les requérants demandent une
ordonnance par voie de mandamus enjoignant
la Commission de la Fonction publique de
former un autre comité excluant la personne qui
constituait le comité initial, aux fins d'entendre
les appels des requérants en l'espèce.
L'avis de requête demandait deux autres
ordonnances: (1) une ordonnance d'avis som-
maire, et (2) une ordonnance déclarant que la
signification de la requête était bonne et valable.
On a tranché ces demandes au cours de l'au-
dience, parce que l'avis de requête fut signifié
dans le délai imparti et que les intimées ont
reconnu l'avoir reçu.
On ouvrit un concours d'avancement visant à
reclassifier des employés du bureau du vérifica-
teur général. Il s'agissait d'un concours restreint
au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction
publique. Il y avait quinze candidats. Un jury de
sélection se réunit et conclut que quatre des
quinze candidats possédaient les titres de com-
pétence requis. Le jury de sélection jugea que
les onze autres candidats ne possédaient pas
tous les titres de compétence requis.
Les quatre requérants en l'espèce se trou-
vaient parmi les onze candidats qui furent consi-
[1974] 1 C.F. 22.
2 [1973] C.F. 1166.
dérés comme ne possédant pas la compétence
voulue.
Comme c'était leur droit, les quatre requé-
rants en l'espèce interjetèrent appel de la nomi
nation des quatre candidats reçus auprès d'un
comité que la Commission de la Fonction publi-
que devait établir pour faire une enquête à ce
sujet, conformément à l'article 21 de la Loi sur
l'emploi dans la Fonction publique.
Mue Evelyn Cooperstein constituait le comité
qui devait faire l'enquête.
L'enquête débuta le 14 août 1974 9h30; les
quatre requérants y étaient présents avec leur
avocat et le sous-chef était représenté par F. H.
J. Tippins et G. J. Bourdeau; ce dernier avait été
président du jury de sélection.
L'avocat des requérants remarqua la présence
de nombreuses personnes dans la salle d'au-
dience et prit pour acquis que plusieurs d'entre
elles n'avaient pas d'intérêt immédiat dans les
appels qui devaient être entendus et qu'elles
étaient là à titre de simples spectateurs. Bien
que le comité ou l'avocat des requérants ne
l'aient pas su à ce moment-là, on a appris par la
suite que les personnes présentes à l'audience
étaient les quatre candidats reçus, qui avaient
sans aucun doute un intérêt immédiat dans l'en-
quête et qui, je suppose, auraient pu être appe-
lés à témoigner, les membres du jury de sélec-
tion, qui auraient également pu être appelés à
témoigner, et des agents des appels en stage de
formation. Le fait que certaines de ces person-
nes pourraient être appelées à témoigner ne les
autorise pas, en soi, à être présentes dans la
salle d'audience parce qu'il y a des circon-
stances où il pourrait être opportun d'exclure
des témoins. Cependant, personne ne pensa à
révéler à l'avocat des requérants ou au comité
l'identité des personnes présentes et, par consé-
quent, l'avocat et le comité ont procédé comme
si l'auditoire était composé de membres du
public étrangers à l'enquête. L'avocat des
requérants n'a pas demandé l'exclusion des
témoins.
Aucune disposition de la Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique ou des règlements
établis sous son régime ne prévoit la présence
d'agents des appels en formation comme c'est le
cas dans les cours martiales où des agents en
formation font partie de la cour qui, de toutes
façons, doit siéger en public.
Par conséquent, l'avocat des requérants et le
comité considérèrent que l'enquête était publi-
que. J'ajoute foi à cette prémisse et je ne fus
saisi d'aucune preuve à l'effet contraire.
Remarquant le vaste auditoire présent à l'en-
quête, l'avocat demanda que celle-ci soit tenue à
huis clos. Il demanda plus précisément l'exclu-
sion des observateurs.
Le motif avancé à l'appui de cette demande
portait qu'une enquête prévue à l'article 21 de la
Loi doit, suivant une présomption légale, être
tenue à huis clos. L'avocat a soutenu devant le
comité qu'à moins que la Loi et ses règlements
d'application n'établissent que l'enquête doit
être publique, la présomption veut alors qu'elle
soit tenue à huis clos. Il étaya cet argument en
disant que la Cour fédérale [TRADUCTION] «a à
maintes reprises exposé l'idée du principe du
mérite» et que le jury de classification ou de
sélection est une arme dont la Commission se
sert pour sauvegarder l'application véritable de
ce principe.
Un jury de classification ou de sélection, par
sa nature et son rôle mêmes, siège à huis clos. Il
évalue les titres de compétence des candidats en
lice à partir, je présume, du dossier personnel,
de l'éducation, des rapports des supérieurs et
ainsi de suite et, fort probablement, d'une entre-
vue avec les candidats pour en arriver finale-
ment à une liste des candidats classés selon leur
mérite. Suivant le nombre de nominations
ouvertes, les meilleurs candidats, dont le
nombre équivaut à celui des postes ouverts,
sont reçus et ceux qui sont classés à un rang
inférieur ne le sont pas. Il est manifeste que le
rôle d'un jury de classification ou de sélection
est purement administratif et je déclare qu'il en
est ainsi. Ceci n'a pas été contesté en l'espèce,
Cependant, l'avocat prétendit devant le
comité qu'une enquête prévue à l'article 21
n'était rien de plus que la continuation des fonc-
tions d'un jury de classification ou de sélection
ce qui signifie, je présume, que l'enquête avait
également un rôle administratif et non quasi
judiciaire et que le jury de sélection ayant siégé
à huis clos, il devait en être de même de
l'enquête.
Pour sa part, l'agent des appels qui constituait
à elle seule le comité déclara que, selon sa
conception de la politique de la Commission,
bien que cette politique ne fasse pas partie de la
Loi ou de ses règlements d'application, les
enquêtes prévues à l'article 21 sont «publi-
ques»; elle déclara en outre qu'elle n'excluerait
pas le public à moins que l'avocat des requé-
rants n'avance des motifs particuliers pour ce
faire. En dépit des invitations répétées du
comité en ce sens, l'avocat des requérants fut
intransigeant dans son refus de fournir des
motifs particuliers dans ce cas précis pour les-
quels l'enquête ne devrait pas être publique; il
s'en est plutôt tenu à sa position initiale selon
laquelle l'enquête devrait être tenue à huis clos.
La controverse eut pour résultat que le
comité décida de tenir l'enquête publiquement.
L'avocat des requérants avait déclaré que si
le comité en décidait ainsi, il porterait l'affaire
devant cette cour pour qu'elle tranche la ques
tion. Le comité invita l'avocat à s'exécuter.
Lorsque le comité décida que l'enquête serait
publique, l'avocat des requérants demanda alors
un ajournement pour que l'affaire soit soumise
au jugement de cette cour.
Le représentant du sous-chef contesta cette
demande d'ajournement à cette fin et, se fon
dant sur un document en sa possession intitulé
Guide système des appels dans la Fonction
publique, il émit l'opinion que l'enquête est
publique et se dit confiant de démontrer grâce
aux témoignages recueillis lors d'une enquête
publique que les sélections des jurys étaient
fondées sur le mérite.
La demande d'ajournement ayant été refusée,
l'avocat et ses clients quittèrent la salle et ne
prirent plus part à l'enquête.
Le comité entreprit alors de faire l'enquête
publiquement et entendit la preuve des repré-
sentants du sous-chef en l'absence des requé-
rants et de leur avocat.
Conformément à l'intention qu'il avait mani-
festée, l'avocat déposa immédiatement la pré-
sente requête qui fut signifiée aux intimées en
l'espèce le jour même de l'enquête, c'est-à-dire
le 14 août 1974. Bien que l'agent des appels qui
constituait le comité complétât l'audition des
témoignages ce jour-là, elle fut empêchée de
rendre sa décision par la signification du présent
avis de requête.
Ainsi, trois questions essentielles et fonda-
mentales se dégagent de cette controverse:
(1) a) est-il obligatoire qu'une enquête
prévue à l'article 21 de la Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique soit tenue à huis
clos comme on l'a prétendu au nom des
requérants;
b) un comité nommé en vertu de l'article
21 doit-il tenir l'enquête en public; ou
c) le comité a-t-il un pouvoir discrétion-
naire de faire l'enquête soit en public soit à
huis clos ou partie en public et partie à huis
clos; et
(2) l'enquête faite par le comité en l'absence
des requérants et de leur avocat dans les
circonstances décrites ci-dessus était-elle
annulable au choix des requérants au motif
qu'elle péchait contre la règle audi alteram
partem inhérente à la justice naturelle?
L'avocat des requérants a réitéré devant moi
ce qu'il avait soutenu devant le comité, savoir
que l'enquête prévue à l'article 21 de la Loi
n'est rien de plus qu'une continuation du rôle
purement administratif du jury de sélection.
Pour appuyer sa prétention, l'avocat s'est
fondé sur des remarques faites par le juge en
chef dans l'arrêt MacDonald c. La Commission
de la Fonction publique' où il déclara aux pages
1085 et suivantes:
Pour rendre compte du but véritable, du point de vue
législatif, de l'article 21, il faut avoir à l'esprit son contexte
d'application. La Commission indépendante chargée de faire
fonctionner le système du mérite doit créer une organisation
dans laquelle des personnes très différentes appliquent les
3 [1973] C.F. 1081.
méthodes de sélection et font des nominations dans les
divers secteurs de la Fonction publique à travers le Canada.
La sélection elle-même et les nominations ne sont pas à la
charge ou sous la surveillance directe des trois membres de
la Commission; il va de soi que ce n'est pas possible.
L'importance de ces opérations est telle qu'il y a certaine-
ment des erreurs et toutes les procédures d'enquête visant à
déterminer ces erreurs sont aussi sur une telle échelle qu'el-
les ne peuvent être effectuées par les trois commissaires
eux-mêmes.
L'article 21 prévoit donc qu'un candidat non reçu peut
faire «appel» d'une nomination, actuelle ou projetée. Si un
appel est interjeté, la Commission devra établir un «comité»
devant «faire une enquête» à ce sujet. Au vu des différentes
requêtes soumises à cette Cour, il apparaît que la Commis
sion de la Fonction publique, afin de pouvoir remplir ses
fonctions, a établi un organisme dans lequel des agents
d'appel conduisent les enquêtes prévues à l'article 21. C'est
à mon avis ce qu'envisage la loi et je ne vois aucune
contradiction dans le fait que les fonctionnaires chargés de
la sélection et des nominations et ceux qui sont chargés des
appels relèvent tous de l'autorité de la Commission de la
Fonction publique. Il faut rappeler que la Commission est un
organisme indépendant établi pour faire fonctionner le sys-
tème du «mérite» et que la nomination, d'une part, et
l'appel, d'autre part, ne sont que des étapes dans la mise en
oeuvre du système. En vertu de l'article 21, l'objet de
l'enquête devant être effectuée par le comité d'appel n'est
pas un litige entre l'appelant et la Commission. Ce n'est pas
non plus un litige dans lequel la Commission aurait un point
de vue ou une décision à défendre à l'encontre des vues de
l'appelant. Le seul rôle de la Commission en la matière est
de s'assurer que le système du «mérite» fonctionne
correctement.
A mon avis, le passage cité par l'avocat à
l'appui de sa proposition n'est d'aucune utilité.
Le juge en chef avait à l'esprit la question de
savoir si un comité ainsi établi par la Commis
sion pèche contre le principe selon lequel nul ne
doit être juge dans une cause où il est partie. Il
déclara en fait que la Commission n'était pas
partie à l'instance.
Ceci est bien différent de l'affirmation qu'un
comité «d'appel» n'est rien de plus que la conti
nuation du rôle administratif d'un jury de
sélection.
Il conclut en disant:
Je suis donc convaincu que le simple fait que les comités
établis en vertu de l'article 21 sont composés de membres
du personnel de la Commission de la Fonction publique ne
peut justifier l'annulation de leurs décisions... .
A mon avis, la prétention soumise au nom des
requérants selon laquelle le rôle du comité est
uniquement d'ordre administratif et que par
conséquent il devrait tenir l'enquête à huis clos
est indéfendable.
L'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale
prévoit que la Cour d'appel a compétence pour
entendre et juger une demande d'examen et
d'annulation d'une décision ou ordonnance
rendue par un office, une commission ou un
tribunal fédéral pour des motifs particuliers
«... autre qu'une décision ou ordonnance de
nature administrative qui n'est pas légalement
soumise à un processus judiciaire ou quasi judi-
ciaire». Les termes cités empêchent la Cour
d'appel de faire l'examen d'une décision de
nature administrative. Il y a eu de nombreux
exemples où la Cour d'appel a entendu des
demandes d'examen de décisions d'un comité
d'appel établi par la Commission de la Fonction
publique en vertu de l'article 21 de la Loi et le
fait que la Cour d'appel ait entendu ces deman-
des est une réponse adéquate à la prétention
selon laquelle la décision d'un tel comité est
uniquement d'ordre administratif. Je n'accepte
pas la prétention selon laquelle on n'a pas porté
à l'attention de la Cour d'appel la question de sa
compétence. La Cour d'appel connaît fort bien
les restrictions que la loi impose à sa
compétence.
L'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la
Fonction publique se lit comme suit:
21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est
nommée ou est sur le point de l'être et qu'elle est choisie à
cette fin au sein de la Fonction publique
a) à la suite d'un concours restreint, chaque candidat non
reçu, ou
b) sans concours, chaque personne dont les chances
d'avancement, de l'avis de la Commission, sont ainsi
amoindries,
peut, dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la
nomination à un comité établi par la Commission pour faire
une enquête au cours de laquelle il est donné à l'appelant et
au sous-chef en cause, ou à leurs représentants, l'occasion
de se faire entendre. La Commission doit, après avoir été
informée de la décision du comité par suite de l'enquête,
c) si la nomination a été faite, la confirmer ou la révo-
quer, ou
en si la nomination n'a pas été faite, la faire ou ne pas la
faire,
selon ce que requiert la décision du comité.
Cet article prévoit qu'un candidat non reçu
lors d'un concours restreint, comme celui en
l'espèce, peut en appeler de la nomination d'un
candidat reçu à un comité établi par la Commis
sion. Ce comité doit faire une enquête. On doit
donner à l'appelant et au sous-chef en cause
l'occasion de se faire entendre. Le comité rend
alors une «décision» découlant de l'enquête et la
Commission donne suite à cette décision.
Bien qu'il n'y ait pas de litige entre des parties
au sens véritable de ce terme, il y a néanmoins
une contestation entre deux parties. Le sous-
chef comparaît devant le comité pour expliquer
que la sélection du candidat reçu s'est faite
selon le système du mérite et le candidat non
reçu est là pour démontrer que tel ne fut pas le
cas. La jurisprudence a décrit et reconnu une
telle situation comme un quasi-litige entre des
quasi-parties. (Voir Johnson & Co. c. Le minis-
tre de la Santé 4 ).
Il ne fait donc aucun doute que l'enquête en
cause doit être qualifiée de quasi judiciaire.
Suite à cette conclusion, il s'agit de détermi-
ner si cette enquête doit être faite en public ou à
huis clos.
Devant les cours de justice, c'est-à-dire les
tribunaux du pays au sens véritable, la règle est
l'audience publique. L'audience publique est le
palladium de la liberté. Ceci est énoncé en
termes classiques par lord Shaw dans l'arrêt
Scott c. Scott 5 où il cite avec vigueur les auteurs
Bentham et Hallam à l'appui du principe selon
lequel les décisions judiciaires devraient être
entourées du maximum de publicité.
Le huis-clos est l'exception, c'est une conces
sion à la raison que l'on fait dans certaines
circonstances.
Dans l'arrêt Scott c. Scott (précité), lord Hal-
dane déclara à la page 435:
[TRADUCTION] S'il doit y avoir quelque exception au grand
principe qui oblige l'administration de la justice à être publi-
que, cette exception doit se fonder sur l'application de
quelque autre principe dominant qui définit l'étendue de
4 [1947] 2 All E.R. 395.
[1913] A.C. 417 aux pp. 476à 478.
l'exception et n'en laisse pas les limites à l'unique discrétion
du juge.
On ne peut dégager aucun principe universel-
lement accepté qui justifie l'exception à l'au-
dience publique.
On a avancé deux principes se retrouvant
dans les motifs de juges éminents qui ont exa-
miné la question.
Selon le premier, le public sera exclu lors-
qu'on veut s'assurer que justice est rendue.
(Voir les motifs du vicomte Haldane et de lord
Loreburn dans l'arrêt Scott c. Scott (précité).
Dans l'affaire Ex parte Norman 6 , le juge
Lush déclara:
[TRADUCTION] ... une Cour n'a pas le pouvoir d'entendre
une cause à huis clos sauf lorsque la justice ne peut être
rendue autrement.
Le second principe stipule que la Cour entend
des causes à huis clos uniquement dans des cas
exceptionnels établis par la jurisprudence et la
loi.
Je m'inspire de la jurisprudence et de la doc
trine pour dégager les règles suivantes de la
common law:
(1) la règle fondamentale est l'audience
publique;
(2) la cour peut entendre une demande de
procès à huis clos lorsque la justice ne peut
être rendue autrement;
(3) la cour peut entendre des causes à huis
clos dans des cas particuliers, par exemple
lorsqu'une loi le prévoit, dans ces cas de
tutelle, de folie, d'affaires secrètes et de main-
tien de l'ordre;
(4) en common law, la cour n'a pas, au-delà
de ces exceptions, le pouvoir d'entendre des
causes à huis clos et ne jouit d'aucune discré-
tion; elle n'a pas ce pouvoir en matière de
divorce ou d'action en nullité; (Voir McPher-
son c. McPherson 7 )
(5) jadis, les cours se sont prévalues de ce
pouvoir d'entendre des causes à huis clos sur
consentement des parties, mais cela fut mis
6 (1915) 114 L.T. 232 à la p. 234.
[1936] A.C. 177 à la p. 200.
en doute dans l'arrêt Nagle-Gillman c. Chris-
topher 8 et renversé, je crois, dans l'arrêt Scott
c. Scott (précité).
Bien qu'il incombe à un organisme extra-judi-
ciaire d'exercer des fonctions judiciaires confor-
mément à la pratique qui prévaut dans les .ours
de justice, pour autant que le but dans lequel
ces organismes furent constitués le permet, rien
n'exige qu'un organisme de ce genre siège en
public à moins de directives statutaires établis-
sant le contraire; je n'ai trouvé aucun arrêt sur
ce point et on ne m'en a cité aucun.
Certaines lois contiennent des dispositions
expresses qui ordonnent d'entendre les procédu-
res en public et d'autres lois prévoient expressé-
ment le huis-clos. Cependant, lorsqu'une loi
ordonne de tenir une enquête mais ne dit rien
sur la façon de procéder, la question est laissée
à la discrétion du tribunal intéressé.
La Loi sur l'emploi dans la Fonction publi-
que, tout particulièrement l'article 21, et les
règlements promulgués sous son régime qui ont
le même effet que la loi s'ils s'y conforment,
sont muets sur la question de savoir si l'enquête
doit être tenue publiquement ou à huis clos.
Les règlements portant le titre «Appels» pré-
voient essentiellement les documents à fournir,
l'avis à donner et la communication de la déci-
sion finale du comité.
J'ai exposé précédemment le contenu de
l'article 21.
Il s'agit des dispositions de procédure expres
ses contenues dans la Loi et les règlements
ayant force de loi.
Le comité s'est conformé à ces dispositions et
il est maître de la procédure à suivre sur des
questions qui ne sont pas expressément
prévues.
Cependant, la Commission de la Fonction
publique a préparé un document intitulé Guide
système des appels dans la Fonction publique. A
la page 4, on retrouve les rubriques «Conduite
de l'audition» et «Procédure» dont l'article 1
e [1876] 4 Ch. D. 173.
énonce que «Toutes les auditions d'appel sont
publiques». Ce document n'est rien de plus que
ce qu'il prétend être, c'est-à-dire un «guide».
Nul doute qu'il est largement distribué parmi les
membres de la Fonction publique qui ont l'occa-
sion d'examiner ces appels, tels les agents des
appels, les agents du service du personnel et
autres.
L'agent des appels qui faisait l'enquête pré-
sentement sous examen connaissait bien ce
«guide». Au paragraphe 10 de son affidavit
versé au dossier, elle déclara:
[TRADUCTION] 10. J'adoptai au début de l'audition, la
position selon laquelle l'enquête devrait être publique con-
formément au «Guide système des appels dans la Fonction
publique», publié par la Commission de la Fonction publique
en date de juillet 1973, dont copie est jointe à mon présent
affidavit comme pièce «J».
On m'apprit que cet agent des appels, bien
que n'étant membre d'aucun barreau, est diplô-
mée en droit civil et en common law. Il se
dégage de la transcription de l'audition qu'elle
était bien informée. Je ne pense pas qu'elle se
soit appuyée aveuglément sur ce guide. Elle
déclara que, selon sa conception de la politique
de la Commission, bien qu'on ne la retrouve pas
dans la loi ou les règlements, ces enquêtes
étaient publiques et qu'elle n'avait pas l'inten-
tion d'exclure le public à moins que l'on ne lui
fournisse un motif particulier pour le faire. Ceci
montre qu'elle était consentante à exercer sa
discrétion d'entendre l'enquête à huis clos si on
lui fournissait un motif satisfaisant de le faire.
Par la suite, le représentant du sous-chef, se
fondant de toute évidence sur la déclaration
contenue dans le «Guide», émit l'opinion que
l'audition devait être publiques En guise de
réponse, l'agent des appels déclara avec à-pro-
pos que ce «Guide» [TRADUCTION] «ne fait pas
partie de la loi».
Cette déclaration contenue dans le «Guide»
constitue simplement une directive et, si elle a
pour but d'énoncer la loi, elle n'est rien de plus
qu'une déclaration de ce que l'auteur pense être
la loi. Ce dernier n'a pas le pouvoir de légiférer
sur cette question qui lui est déléguée. A mon
avis, pour les motifs susmentionnés, cette décla-
ration ne constitue pas un énoncé exact de la loi
et induit dangereusement en erreur, si l'on se
rappelle qu'elle s'adresse avant tout directement
à des personnes sans titre juridique et qu'elle a
pour but de nier le pouvoir discrétionnaire con-
féré au comité.
Puisque la Loi sur l'emploi dans la Fonction
publique ne comporte aucune disposition
expresse exigeant qu'une enquête prévue à l'ar-
ticle 21 soit tenue publiquement ou à huis clos,
on peut par conséquent recourir à la Loi consi-
dérée dans son ensemble. Il faut de toute évi-
dence commencer par l'article 21 lui-même. Il
faut examiner la lettre d'un article d'une loi à
moins que quelque autre article n'en restreigne
la portée ou que l'article lui-même ne soit
incompatible avec l'esprit de la loi. L'article 21
de même que les règlements sont silencieux sur
la question. Il n'y a pas d'autres articles ni
règlements qui ont une incidence immédiate sur
la question.
Il est évident que la Loi dans son ensemble ne
comporte rien qu'on puisse considérer, par
déduction nécessaire, comme prescrivant que
l'enquête prévue à l'article 21 ou toute partie de
cette enquête, soit tenue en public ou à huis
clos. Je pense au contraire que, par déduction
nécessaire, le législateur a conféré au comité
d'appel un pouvoir discrétionnaire permettant
de tenir l'enquête publiquement ou à huis clos.
L'avocat des requérants prétendit que le juge
en chef avait exposé le but de la Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique dans l'arrêt MacDo-
nald c. La Commission de la Fonction publique
(précité). C'est exact. Je ne suis pas d'accord
avec la prétention de l'avocat des requérants
selon laquelle, compte tenu de l'exposé du juge
en chef à ce sujet, la Loi, par déduction néces-
saire, exige qu'une enquête prévue à l'article 21
soit tenue à huis clos. Le juge en chef exposa le
but de la Loi dans le contexte de la question
dont il était saisi, savoir que la Commission ne
pouvait être juge dans sa propre cause. Il voulut
par là montrer que la Commission n'était aucu-
nement partie au litige et il dit en fait que les
agents des appels, qui sont des employés de la
Commission, représentent cette dernière et en
sont les instruments. Il ne jugea aucunement
incompatible que les agents des appels agissent
sous l'autorité de la Commission et le fait qu'ils
soient des employés n'invalide pas leurs déci-
sions prises à la suite d'enquêtes prévues à
l'article 21 de la Loi. Cela diffère de la question
dont je suis saisi où il s'agit de déterminer si
l'agent des appels doit tenir l'enquête à huis clos
ou en public; le juge en chef n'était pas saisi
d'une pareille question et ses remarques n'ont
aucune incidence sur la présente affaire.
Après un examen approfondi de la Loi dans
son ensemble, comme je l'ai déclaré auparavant,
je ne vois rien qui, par déduction nécessaire,
commande qu'une enquête en vertu de l'article
21 soit tenue publiquement ou à huis clos et je
ne vois dans cette conclusion aucune incompati-
bilité avec l'esprit de la Loi.
L'autre question fondamentale qui se pose
consiste à déterminer si l'enquête faite par le
comité en l'absence des requérants et de leur
avocat par suite du refus dudit comité de faire
droit à la demande d'ajournement de l'avocat
rend l'enquête annulable au choix des
requérants.
Cette question m'a causé beaucoup de soucis
et de difficultés.
Je prends comme point de départ que la multi
tude de décisions et d'ordonnances qu'un tribu
nal doit rendre au cours d'une audience afin
d'en arriver à une décision finale, sont matière
de procédure. J'ai à l'esprit des décisions por-
tant sur l'admissibilité de la preuve, des objec
tions aux questions posées aux témoins et des
demandes d'ajournement.
Je ne peux voir comment une telle décision
défavorable à une partie justifie celle-ci de se
retirer de l'audience, la privant ainsi de l'occa-
sion de se faire entendre. Le recours réside dans
une contestation de la décision finale du tribunal
au motif qu'il n'y a pas eu audition équitable et
que ces décisions défavorables ont bien pu y
contribuer.
En l'espèce, l'avocat des requérants adopta la
position selon laquelle l'enquête prévue à l'arti-
cle 21 de la Loi doit être tenue à huis clos.
L'agent des appels a adopté un point de vue
contraire mais, à plusieurs reprises, elle a tenté
d'inciter l'avocat des requérants à avancer des
motifs particuliers à cet égard. Il est manifeste,
je pense, que si ces motifs avaient été avancés,
l'agent des appels était disposée à les entendre
et elle indiqua implicitement qu'elle consentait à
exercer son pouvoir discrétionnaire et à tenir
l'enquête à huis clos si elle jugeait ces motifs
satisfaisants, mais rien ne garantissait que tel
serait le résultat.
L'avocat des requérants refusa obstinément
d'avancer des motifs particuliers mais maintint
sa position initiale selon laquelle l'enquête doit
être tenue à huis clos, point de vue qui, selon
moi, est erroné.
Le refus de fournir des motifs particuliers de
tenir cette enquête à huis clos fit en sorte que
l'agent des appels refusa d'exercer son pouvoir
discrétionnaire et de tenir l'enquête à huis clos.
En raison de ce défaut de lui fournir des motifs
particuliers pour ce faire, elle décida que l'en-
quête serait publique.
Devant cette décision défavorable, l'avocat
des requérants demanda alors un ajournement
afin de permettre aux tribunaux d'établir si l'en-
quête devait être tenue à huis clos. Cette
demande étant refusée, les requérants et leur
avocat se retirèrent.
L'avocat prétendait que le fait de tenir une
enquête publique irait à l'encontre du but précis
pour lequel il avait demandé le huis-clos. Cepen-
dant, je ne puis m'empêcher de souligner qu'il
s'est lui-même placé dans cette situation.
Je ne peux non plus m'empêcher de faire
observer que le représentant du sous-chef qui
n'avait pas de titre juridique et ne connaissait
pas les aspects du droit sur la question ne fut
d'aucun secours.
Se fondant sur le «Guide», ce représentant
adopta la position selon laquelle l'enquête devait
être publique. Comme je l'ai dit auparavant, si
ce guide prétend énoncer un principe de droit, il
est à la fois incorrect et trompeur.
Bien qu'une cour de justice n'ait pas le pou-
voir d'entendre des causes à huis clos du con-
sentement ou sur la conviction des avocats, la
même chose ne s'applique pas dans le cas de
tribunaux réputés administratifs. Dans l'arrêt
Hearts of Oak Assurance Company, Limited c.
Le procureur général', le maître des rôles, lord
Hanworth, a dit à la page 393 qu'advenant le
consentement des parties, un organisme extra-
judiciaire peut tenir une audience en public ou à
huis clos.
Ayant proclamé sa confiance envers la partie
qu'il représentait, le représentant du sous-chef
indiqua donc que la question le laissait indiffé-
rent. Eût-il été bien informé, astucieux et pré-
voyant, il aurait pu résoudre la question simple-
ment en consentant à ce que l'enquête soit tenue
à huis clos, ce qu'il n'a pas fait.
De même, il aurait pu consentir à la demande
d'ajournement, ce qu'il n'a pas fait non plus. Il
savait fort bien que la question devait être
portée devant la Cour fédérale pour examen
judiciaire de façon expéditive, ce qui fut fait
sans objection de sa part (le fait qu'il ne se soit
pas objecté est sans conséquence); néanmoins,
il mentionna que les mesures prises pour pré-
senter des preuves indiquent qu'il désirait pro-
céder immédiatement. Il déclara à tort que l'arti-
cle 21 n'avait pas pour but de protéger les droits
d'un candidat non reçu. L'article dit précisé-
ment que tout candidat non reçu peut en appeler
du choix d'une nomination. Les droits de cette
personne sont affectés; il lui sera permis de
vérifier si le candidat reçu fut choisi selon le
principe du plus grand mérite.
Il est évident qu'à moins d'une disposition
contraire contenue dans une loi, la signification
d'un avis à une partie intéressée est une condi
tion préalable à la validité d'une action. Cepen-
dant, si avis est donné à la partie et si elle
n'assiste pas au procès, cet acte volontaire n'an-
nule pas le procès qui s'est déroulé en son
absence.
Je ne peux voir de différence essentielle entre
la situation où une partie n'assiste pas à une
audience après en avoir reçu avis de celle où
une partie quitte volontairement une audience
avant qu'elle ne prenne fin à cause de décisions
défavorables en matière de procédure. Je ne
vois pas comment cette partie peut prétendre
9 [1931] 2 Ch. D. 370.
qu'on lui a refusé l'occasion de présenter sa
cause.
Il est certain que les requérants en l'espèce
n'ont pas présenté leur cause, qu'ils n'ont pas
entendu la preuve fournie par le représentant du
sous-chef et qu'ils n'ont contre-interrogé aucun
des témoins qui ont pu être cités. Ils n'ont pas
eu l'occasion de le faire à cause de leur geste
délibéré de quitter l'audience en en connaissant
les conséquences. Ils savaient que l'audience se
poursuivrait publiquement et en leur absence.
L'avocat des requérants soutint qu'il était
obligatoire de tenir l'enquête à huis clos et il
était disposé à soumettre cette opinion à un
examen judiciaire. Il savait également que la
Cour pouvait conclure que son point de vue
était erroné. C'est précisément ce qui est arrivé.
En décidant de quitter l'audience, l'avocat
savait que cela pouvait survenir comme ce fut le
cas, et par conséquent, en prenant une telle
décision, il assumait délibérément ce risque.
J'estime que le point de vue de l'avocat selon
lequel l'enquête doit être tenue à huis clos, point
de vue que j'ai déclaré erroné et qui l'incita à
quitter l'audience avec ses clients, ne justifie
pas la conclusion que le refus du comité d'ac-
corder un ajournement a privé les requérants de
l'occasion de présenter leur cause.
A cause des circonstances de l'espèce, c'est
avec réticence et hésitation que j'en arrive à
cette conclusion.
Il ne fût peut-être pas sage de décider de tenir
l'enquête en public et de refuser la demande
d'ajournement des requérants, mais on ne peut
pas dire que le comité d'appel n'avait pas la
discrétion de rendre ces décisions. De même, les
décisions des requérants de ne pas poursuivre
l'enquête en public et de se retirer de l'audience,
lorsque leur demande d'ajournement faite dans
un but précis fut rejetée, ne se justifiait pas à
mon avis pour les motifs susmentionnés, même
si ces décisions étaient dictées par des convic
tions qu'eux et leur avocat soutenaient
honnêtement.
Compte tenu des conclusions auxquelles je
suis parvenu, la seule décision que je puis
rendre à l'égard de cette requête est de déclarer
que le refus du comité d'appel de faire droit à la
demande d'ajournement des requérants consti-
tuait une décision valablement prise et que, si
l'on interprète correctement la Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique, le comité peut, à sa
discrétion, tenir une enquête prévue à l'article
21 soit en public soit à huis clos, ou partie en
public et partie à huis clos; la requête est par
conséquent rejetée.
Compte tenu des circonstances, il n'y aura
pas adjudication de dépens.
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