74-A-304
L'Association des consommateurs du Canada et
Pollution Probe de l'Université de Toronto
(Requérants)
c.
La Commission d'énergie hydro-électrique de
l'Ontario, l'Office national de l'énergie et Sa
Majesté la Reine du chef de la province de l'Onta-
rio (le ministre de l'Énergie de l'Ontario)
(Intimés)
[N° 1]
Cour d'appel, les juges Thurlow et Cattanach et
le juge suppléant Hyde—Ottawa, le 10, 11 et 16
avril 1974.
Autorisation d'interjeter appel—Décision de l'Office natio
nal de l'énergie accordant une licence d'exportation d'énergie
électrique—Refus de l'autorisation d'interjeter appel après les
plaidoiries écrites et orales—Loi sur l'Office national de
l'énergie, S.R.C. 1970, c. N-6, art. 18 et 83b)—Loi sur la
Cour fédérale, art. 28.
Le 19 mars 1974, la Cour examina une demande écrite
d'autorisation d'interjeter appel, présentée en vertu de l'arti-
cle 18 de la Loi sur l'Office national de l'énergie, d'une
décision de l'Office intimé accordant à la Commission inti-
mée une licence d'exportation d'énergie électrique. La Cour
examina également une autre demande présentée en vertu
de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Les parties
reçurent l'autorisation de soumettre les demandes à un débat
oral.
Arrêt: la demande d'autorisation d'interjeter appel est
rejetée. Les requérants ont soutenu que, lorsque l'Office
intimé a accordé la licence à la Commission intimée, il
n'avait aucune preuve lui permettant de s'assurer que le prix
fixé par ladite Commission pour l'énergie à exporter était
«juste et raisonnable en fonction de l'intérêt public» au sens
de l'article 83 6) de la Loi sur l'Office national de l'énergie;
on ne peut raisonnablement soutenir un tel point de vue ou
que la décision était fondée sur une erreur de droit. En ce
qui concerne l'allégation relative à une irrégularité dans une
stipulation de la licence, il est probable que, si l'appel était
accueilli, son seul effet serait l'annulation de la stipulation
en cause; un tel appel serait donc futile.
Arrêt examiné: Aly c. Le ministre de la Main-d'oeuvre et
de l'Immigration [1971] C.F. 540.
ACTION.
AVOCATS:
G. F. Henderson, c.r., et A. J. Roman pour
les requérants.
J. T. Weir, c.r., pour la Commission d'éner-
gie, intimée.
I. Blue pour l'Office national de l'énergie.
M. Manning pour Sa Majesté la Reine du
chef de l'Ontario.
PROCUREURS:
Andrew J. Roman, Ottawa, pour les
requérants.
Weir & Foulds, Toronto, pour la Commis
sion d'énergie, intimée.
F. H. Lamar, c.r., Ottawa, pour l'Office
national de l'énergie.
Morris Manning, Toronto, pour sa Majesté
la Reine du chef de l'Ontario.
Le sous-procureur général du Canada pour
sa Majesté la Reine du chef du Canada.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés par
LE JUGE THURLOW: Il s'agit d'une demande
d'autorisation d'interjeter appel, présentée en
vertu de l'article 18 de la Loi sur l'Office natio
nal de l'énergie, d'une décision de l'Office natio
nal de l'énergie accordant à l'intimée, la Com
mission d'énergie hydro-électrique de l'Ontario,
une licence d'exportation de force motrice. Une
autre demande est pendante devant la Cour et
vise à obtenir une prorogation du délai imparti
pour présenter une demande d'examen et d'an-
nulation de la même décision en vertu de l'arti-
cle 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Dans la
mesure où lé retard à présenter la demande est
justifié de manière satisfaisante, il découle du
principe énoncé dans l'arrêt Aly c. Le ministre
de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration' que l'on
doit accorder la prorogation du délai à la condi
tion que les requérants obtiennent gain de cause
dans leur demande d'autorisation d'interjeter
appel. Par contre, s'il est jugé que les motifs
invoqués à l'appui de la demande d'autorisation
d'interjeter appel sont insuffisants, la demande
de prorogation du délai pour présenter une
demande en vertu de l'article 28 doit être reje-
tée pour les mêmes motifs.
La demande d'autorisation d'interjeter appel
se fonde principalement sur le fait qu'on a pas
présenté à l'Office une preuve suffisante pour
qu'il puisse s'assurer que le prix fixé par l'Hy-
' [1971] C.F. 540.
dro-Ontario pour l'énergie à exporter était juste
et raisonnable «en fonction de l'intérêt public»
au sens de l'article 83 b) de la Loi sur l'Office
national de l'énergie 2 . Plusieurs aspects de la
question ont été discutés et un certain nombre
de points soulevant prétendument de sérieuses
questions de droit ont été présentés, mais le
dossier des procédures devant l'Office n'a pas
été soumis et je ne suis pas convaincu, vu les
extraits qui nous en ont été présentés; que l'on
puisse soutenir que l'Office ne disposait d'au-
cune preuve pouvant fonder son opinion ou que
sa décision résultait d'une erreur de droit
quelconque.
Un autre moyen invoqué consiste à dire que
la licence contenait une disposition selon
laquelle elle n'entrerait en application, qu'une
fois approuvée par le gouverneur en conseil. On
a soutenu qu'une telle approbation n'était pas
nécessaire en droit et que le fait d'y soumettre
la licence et d'obtenir une telle approbation la
rendait nulle aux motifs qu'un organisme autre
que l'Office avait participé à l'octroi de la
licence. On n'a pas suggéré qu'il y avait eu une
certaine partialité ni que l'Office n'était pas
parvenu de lui-même à sa conclusion.
A mon avis, on peut soutenir que l'approba-
tion du gouverneur` en conseil n'était pas néces-
saire, mais la licence n'a aucunement été chan
gée ou modifiée par le gouverneur en conseil ou
selon ses instructions, et, à mon sens, si l'appel
était accueilli sur un tel motif, il est probable
que son seul effet serait l'exercice par la Cour
du pouvoir conféré par l'article 52c) de la Loi
sur la Cour fédérale pour annuler la condition
1.(1) de la licence ou renvoyer l'affaire à l'Of-
fice en lui ordonnant de le faire. Vu la situation,
l'appel serait futile et il convient de ne pas
accorder l'autorisation de l'interjeter.
Je rejette donc la demande.
2 83. Lorsqu'une demande de licence lui est présentée,
l'Office doit tenir compte de toutes les considérations qui lui
semblent pertinentes et, sans restreindre la généralité de ce
qui précède, l'Office doit s'assurer
6) que le . prix devant être exigé par l'auteur de la
demande, pour du gaz ou de la force motrice par lui
exportés, est juste et raisonnable en fonction de l'intérêt
public.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés par
LE JUGE CATTANACH: Pour les motifs pro-
noncés par le juge Thurlow et le juge suppléant
Hyde, je suis aussi d'avis qu'on ne doit pas
accorder l'autorisation d'appel.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés par
LE JUGE SUPPLÉANT HYDE: II s'agit d'une
demande présentée en vertu de l'article 18 de la
Loi sur l'Office national de l'énergie visant à
obtenir l'autorisation d'interjeter appel d'une
décision de l'Office national de l'énergie datée
de novembre 1973, recommandant au gouver-
neur en conseil d'accorder la licence n° EL-76
pour l'exportation d'énergie électrique aux
États-Unis; cette requête a d'abord été présen-
tée à la Cour par écrit. Le 19 mars 1974, le juge
en chef autorisa les requérants à soumettre leur
demande à un débat oral dans les 30 jours, à
défaut de quoi cette demande serait réputée
rejetée; les juges Pratte et Heald ont souscrit à
cette décision.
Dans ses motifs du jugement, le juge en chef
fit un certain nombre d'observations, mais s'est
abstenu d'exprimer «une opinion définitive».
Il déclara en outre qu'à son avis, «avant que
la présente demande puisse être accueillie, la
Cour doit être en mesure de déterminer s'il
existe une question de droit ou de compétence
particulière dont la réponse pourrait mener à
l'annulation de la décision ou ordonnance
attaquée».
Le juge en chef a cité les articles pertinents
de la Loi et des Règlements pris sous son
empire, ainsi que les motifs invoqués par les
requérants; je ne les citerai donc pas à nouveau.
Lors de l'audition qui s'est tenue devant nous,
les avocats des requérants se sont appuyés sur
deux moyens principaux.
En premier lieu, la forme de la décision, un
rapport soumis au gouverneur en conseil recom-
mandant la délivrance d'une nouvelle licence,
bien que conditionnelle à l'annulation de la
licence précédente n° EL-33 expirant le 31
décembre 1975, est illégale au même titre que
l'intervention du gouverneur en conseil puisque
le pouvoir d'accorder une nouvelle licence d'ex-
portation n'a été conféré qu'à l'Office et qu'il
n'est pas soumis à l'approbation du gouverneur
en conseil par l'article 82 de la Loi.
En deuxième lieu, le fait que l'Office a excédé
sa compétence en négligeant de déterminer les
«coûts sociaux» pour le public qui résulteraient
de l'augmentation de la production d'énergie à
base de houille, comme l'exigeaient l'article
83 b) de la Loi et le Règlement 6(2).
Il est vrai qu'un bon nombre de questions
subsidiaires ont été soulevées lors des longs
exposés qui nous ont été présentés, mais j'es-
time que ces deux points constituent les deux
problèmes fondamentaux à trancher.
En ce qui concerne la première question, bien
qu'on puisse contester la validité du Règlement
N° 8 exigeant que «toutes les licences d'expor-
tation de force motrice ou de gaz» soient
approuvées par le gouverneur en conseil—et vu
mes conclusions, je ne me prononcerai pas sur
ce point—il n'est pas évident qu'il s'agit là d'une
simple demande présentée en vertu de l'article
82(1)a) dans le but d'obtenir une licence d'ex-
portation d'énergie dont l'octroi n'exige pas l'ap-
probation du gouverneur en conseil.
L'Hydro-Ontario a demandé:
. soit une modification de sa licence d'exportation EL-33
ou une nouvelle licence pour remplacer cette dernière, selon
le bon plaisir de l'Office, et la suppression de la réserve
contenue dans l'article 3(1) de la licence qui régit les trans-
ferts d'équivalents sur les lignes de transport des États-Unis.
Le demandeur ne veut aucun autre changement; la date
d'expiration de la licence de même que la limite brute
d'exportation demeureraient les mêmes. Après avoir exa-
miné la demande, l'Office a décidé d'en faire l'étude comme
s'il s'agissait d'une nouvelle licence destinée à remplacer la
licence EL-33, tout en maintenant la date d'expiration. 3 (Le
souligné est de moi.)
En ce qui concerne la demande présentée par
l'Hydro-Ontario afin que l'Office la dispense de
fournir certains renseignements détaillés énumé-
rés à l'article 6(2) de la Partie VI des Règle-
ments, le rapport indique que l'on a donné deux
3 Voir le rapport de l'ONE, p. 5.
motifs à cette demande: «1. L'Hydro-Ontario
demande en fait la modification d'une licence
existante ...» et «2. il convient de régler la
question de toute urgence ...» 4 .
Cette dispense a été accordée à certaines con
ditions, l'article 17(1) actuel de la Loi dispose
que:
17. (1) Sous réserve du paragraphe (2), l'Office peut
reviser, rescinder, changer ou modifier toute ordonnance ou
décision par lui rendue, ou peut procéder à une nouvelle
audition d'une demande avant d'en décider.
Le paragraphe (2) poursuit cependant de la
manière suivante:
... les changements ou modifications de ce genre ne sont
pas valides tant qu'ils n'ont pas été approuvés par le gouver-
neur en conseil.
Très franchement, je ne vois pas comment la
Loi peut logiquement conférer à l'Office le pou-
voir d'accorder une nouvelle licence sans l'ap-
probation du gouverneur en conseil, comme le
fait l'article 82(1)a), et exiger cette même appro
bation dans le cas de «changements ou modifi
cations», aux termes de l'article 17(2), et les
avocats ont été incapables de suggérer une
explication logique à cet égard.
Cependant, la nature de la demande de l'Hy-
dro-Ontario, comme je l'ai déjà soulignée, est
telle que même si l'Office a choisi de délivrer
une nouvelle licence, il s'agissait en fait, comme
le rapport le mentionne, d'une modification ou,
pour reprendre les termes de l'article 17(2), «de
changements ou modifications» de la licence n°
EL-33 délivrée en 1965.
Si le Règlement N° 8 n'existait pas, il faudrait
de toute façon, à mon avis obtenir l'approbation
du gouverneur en conseil avant d'accueillir la
demande de l'Hydro-Ontario, vu l'article 17(2)
de la Loi, car personne ne peut faire indirecte-
ment ce qui lui est interdit de faire directement.
En conséquence, je refuse d'accorder l'autori-
sation en me fondant sur ce moyen qui n'est pas
défendable en droit.
Il y eut un long débat sur le second moyen
invoqué, savoir, que l'Office avait excédé sa
compétence en n'exigeant pas de l'Hydro-Onta-
4 Voir la page 6.
rio qu'elle apporte la preuve relative «aux coûts
sociaux» afin de «s'assurer» comme l'exige l'ar-
ticle 83 b) que:
b) le prix devant être exigé par l'auteur de la demande,
pour du gaz ou de la force motrice par lui exportés, est
juste et raisonnable en fonction de l'intérêt public.
L'article 6(2) de la Partie VI des Règlements
exige qu'un tel requérant, «sauf autorisation
contraire de l'Office», fournisse les renseigne-
ments énumérés sous plusieurs rubriques, y
compris la preuve relative à l'exigence susmen-
tionnée aux termes de l'article 83 b) de la Loi.
Après l'audition tenue par l'Office, mais quel-
que 3 mois avant qu'il ne soumette son rapport,
l'article 6(2) des Règlements fut considérable-
ment modifié par l'introduction en particulier
d'un nouvel alinéa aa); cet alinéa exige que le
requérant soumette des renseignements compre-
nant:
aa) un témoignage quant aux répercussions que pourrait
avoir sur l'environnement la production de la puissance
destinée à l'exportation.
Comme je l'ai déjà expliqué en examinant le
premier moyen invoqué, l'Office a exercé le
pouvoir conféré à l'article 6(2) des Règlements
et dispensé l'Hydro-Ontario de fournir des ren-
seignements détaillés énumérés audit article
qu'on doit considérer comme incluant la modifi
cation ultérieure,' savoir l'alinéa aa). Bien que
dans son rapport l'Office déclare que cette dis
pense a été accordée en vertu du paragraphe
3(2) de ses règles de pratique et de procédures
et que ses pouvoirs à cet égard soient contestés,
il est évident, au vu des dispositions de l'article
6(2) de la Partie VI des Règlements, déjà cité,
qu'il avait le pouvoir d'agir de cette manière.
La dispense accordée à l'Hydro-Ontario ne
dégage cependant pas l'Office de son obligation,
en vertu de l'article 83 b) de la Loi, de prendre
en considération «l'intérêt public». L'examen de
son rapport montre que ce point a été admis et,
en outre, que l'Office a effectivement examiné
la question des «coûts sociaux». Bien que l'Hy-
dro-Ontario, compte tenu de cette dispense,
n'ait produit aucune preuve à cet égard, son
témoin Gillies, météorologue en chef et coordi-
5 Voir la Loi d'interprétation, S.R.C. 1970, c. I-23, art.
32(2).
nateur du Service de la gestion de l'atmosphère,
apporta son témoignage sur les répercussions
sur l'environnement de la production d'énergie
supplémentaire aux fins de l'exportation et
affirma que l'on ne devait s'attendre à [TRADUC-
TION] «aucun effet significatif ». 6 11 affirme en
outre que:
[TRADUCTION] Les usines de l'Hydro-Ontario fonctionneront
en conformité de leurs objets initiaux ou selon l'approbation
de programme de mise à jour qui sera conforme aux règle-
ments pris par le gouvernement ontarien en vertu de 1'Envi-
ronmental Protection Act, 1971. (Idem.)
Il déclara que, nonobstant son témoignage,
comme le fait remarquer le rapport de l'ONE (p.
14), cette production supplémentaire entraîne-
rait des rejets de 27,300 tonnes d'anhydride
sulfureux et de 505 tonnes de particules par
année. Il ajouta qu'environ 50% de ces rejets
retomberaient au large, dans le lac Ontario. Bien
qu'il ait admis lors du contre-interrogatoire, qu'à
l'occasion les rejets pourraient excéder les limi-
tes, il affirma qu'il était d'usage à l'Hydro-Onta-
rio, dans de telles circonstances, de réduire la
production.
Puisque nous ne disposons que de courts
extraits de ce long témoignage présenté devant
l'Office, extraits choisis par les requérants, nous
devons nous appuyer sur les résumés de ce
témoignage inclus dans le rapport. Après avoir
déclaré être convaincu que l'Hydro-Ontario
exploite ses centrales thermiques conformément
aux règlements du ministère de l'Environnement
de l'Ontario, il affirme alors que:
... il devrait étudier les avantages anticipés offerts par
l'exportation d'énergie par rapport aux répercussions adver-
ses que celle-ci pourrait avoir sur l'environnement pour la
communauté et s'assurer que l'exportation se traduirait par
un bénéfice net, non seulement pour le demandeur, mais
également pour le Canada. (P. 21.)
Le rapport mentionne ensuite la prétention
des présents requérants selon laquelle les coûts
sociaux de la pollution accrue se chiffreraient à
environ 8.5 millions de dollars par an, en com-
paraison des profits anticipés par l'Hydro-Onta-
rio évalués de 6.8 à 8.5 millions de dollars par
an.
6 Voir son rapport daté du 22 octobre 1973 et joint
comme annexe «C» aux représentations écrites de l'Hydro à
la p. 2.
Le rapport poursuit alors de la manière
suivante:
En dépit des explications complètes fournies par les témoins
et les arguments persuasifs de leur conseiller juridique, mon
analyse des témoignages [celle du président] me porte à
conclure que ce témoignage ne peut servir de base pour
justifier le rejet de la demande, et ce pour un certain nombre
de raisons. (P. 22.)
puis, quelques pages plus loin (p. 25), il continue
de la manière suivante:
A mon avis, si j'examine les témoignages présentés, les
coûts sociaux seront vraisemblablement moindres que ceux
estimés, et moindres que les bénéfices anticipés par l'Hydro-
Ontario pour cette exportation. Ayant envisagé attentive-
ment l'impact sur l'environnement de même que tous les
autres aspects de l'exportation envisagée je suis satisfait que
cette exportation assurerait un avantage net non seulement
au demandeur, mais également au Canada.
Un des autres aspects qu'il est difficile de
quantifier, mérite peut-être qu'on s'y arrête; il
s'agit du fait que l'on reconnaît la pratique
d'aide mutuelle entre le Canada et les États-
Unis pour certaines ressources et qu'il existe
actuellement une pénurie d'énergie aux États-
Unis. A ce propos, je cite le passage suivant:
Cette demande vise une aide de la part d'une entreprise de
service public américaine; il existe cependant d'autres occa
sions où c'est le contraire et les réseaux canadiens reçoivent
une aide des réseaux américains.
II est bien connu que les États-Unis passent par une
période de disette sur le plan énergétique. Cette disponibilité
de la part du Canada à aider un voisin en lui fournissant des
quantités supplémentaires de pétrole et de gaz naturel est
grandement restreinte par nos propres besoins et notre
capacité de production limitée. Nous avons cependant ici
l'occasion d'aider ce pays sans épuiser nos propres ressour-
ces tout en retirant un bénéfice raisonnable. (P. 28.)
Si je me suis attardé quelque peu sur l'exa-
men de ce moyen, c'était afin de montrer que
l'Office a su assumer les responsabilités que lui
a confiées la Loi et n'a pas négligé les répercus-
sions sur l'environnement de la modification
demandée dont il devait tenir compte pour
déterminer ce qui était dans l'intérêt public. Je
conclus donc qu'il n'a pas excédé sa compé-
tence comme l'affirme les requérants.
Pour tous ces motifs, je rejette la demande
d'autorisation d'interjeter appel.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.