[1994] 2 .C.F. 247
A-316-93
Procureur général du Canada (appelant)
et
L’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair et la Fédération canadienne des couvoirs (appelants à l’incident)
c.
L’Association canadienne des importateurs réglementés, Parkview Poultry Ltd., Bertmar Poultry Ltd., George Tsisenpoulos, Henry Neufeld, Zigmond Tibay, Henry Kikkert, Eva Szasz Peterffy, Paul Dinga, C & A Poultry Ltd., Zoltan Varga, Jake Drost, George Drost, Joe Drost, Melican Farms Ltd., Joe Speck, Marinus Kikkert, Checkerboard Hatchery, Brampton Chick Hatching Co. Ltd., Zoltan Koesis, Roe Poultry Ltd., Gabe Koesis, Henry Fois (intimés)
A-363-93
La Fédération canadienne des couvoirs (appelante)
et
Procureur général du Canada et l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair (appelants à l’incident)
c.
L’Association canadienne des importateurs réglementés, Parkview Poultry Ltd., Bertmar Poultry Ltd., George Tsisenpoulos, Henry Neufeld, Zigmond Tibay, Henry Kikkert, Eva Szasz Peterffy, Paul Dinga, C & A Poultry Ltd., Zoltan Varga, Jake Drost, George Drost, Joe Drost, Melican Farms Ltd., Joe Speck, Marinus Kikkert, Checkerboard Hatchery, Brampton Chick Hatching Co. Ltd., Zoltan Koesis, Roe Poultry Ltd., Gabe Koesis, Henry Fois (intimés)
Répertorié : Assoc. canadienne des importateurs réglementés c. Canada (Procureur général) (C.A.)
Cour d’appel, juges Heald, Linden, J.C.A. et juge suppléant Gray—Toronto, 1er, 2 et 3 décembre 1993; Ottawa, 6 janvier 1994.
Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Certiorari — Appels contre une ordonnance de certiorari qui a annulé la décision du ministre du Commerce extérieur de répartir les contingents d’importation pour les oeufs d’incubation et les poussins en fonction de la part du marché national — Le gouverneur en conseil a inscrit les oeufs d’incubation de poulets de chair et les poussins sur la liste des marchandises d’importation contrôlée aux termes de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation — L’avis aux importateurs prévoyait le contingentement global annuel, et les principes de répartition — La délivrance de l’avis est une décision discrétionnaire qui n’est pas assujettie au contrôle judiciaire — Les lignes directrices en matière de politique ne sont pas des règlements, elles ne sont que des guides utiles — Le ministre a agi de bonne foi — Les règles de justice naturelle ne s’appliquent pas aux décisions législatives ou politiques — Le ministre s’est fondé sur des facteurs pertinents pour décider d’adopter le système de contingents — La décision ne doit pas être modifiée même si elle est erronée.
Il s’agit d’appels contre une ordonnance de certiorari accordée par le juge Reed annulant la décision du ministre du Commerce extérieur qui a réparti entre des couvoirs des contingents d’importation pour les oeufs d’incubation et les poussins, en fonction de la part du marché national, et contre une deuxième ordonnance qui devait compléter l’ordonnance initiale et établissait les contingents provisoires. Les intimés, désignés sous le nom d’« importateurs coutumiers » sont des sociétés et des particuliers qui, avant la décision du ministre, importaient des œufs d’incubation de poulets de chair et des poussins des États-Unis sans réglementation. Le 8 mai 1989, le gouverneur en conseil a inscrit les oeufs d’incubation de poulets de chair et les poussins sur la liste des marchandises d’importation contrôlée aux termes de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation. Le même jour, le ministre a délivré un avis aux importateurs qui portait notamment sur le contingentement global annuel et les principes de répartition. Le but des principes énoncés dans l’avis était de transférer graduellement la répartition des contingentements d’importation de ceux qui avaient importé par le passé (les importateurs coutumiers) aux couvoirs enregistrés au fédéral en fonction de leurs parts du marché. La question principale dans le présent appel était de savoir si la délivrance de l’avis aux importateurs par le ministre était une décision discrétionnaire de la nature d’une politique ou d’une action législative qui ne donne pratiquement pas ouverture au contrôle judiciaire ou s’il s’agissait de l’exercice d’un pouvoir conféré par la loi, susceptible de contrôle judiciaire selon les principes ordinaires du droit administratif.
Arrêt : les appels sont accueillis.
Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et conformément aux principes de justice naturelle, et si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision. Les lignes directrices en matière de politique ne constituent pas des règlements, mais seulement des guides utiles. Bien que le juge de première instance ait, à bon droit, souligné que ces lignes directrices entraîneraient des pertes économiques pour certaines parties, il s’agissait néanmoins de lignes directrices discrétionnaires en matière de politique, qui relevaient du pouvoir du ministre qui avait agi de bonne foi. Les règles de justice naturelle ne s’appliquent pas aux décisions législatives ou politiques, plus particulièrement à l’établissement d’une politique en matière de contingentement, bien que ce puisse être le cas à l’égard des décisions individuelles concernant la répartition des contingentements. L’adoption d’une politique en matière de contingent est essentiellement une question législative ou de politique, à l’égard de laquelle les tribunaux n’interviennent normalement pas. Le redressement qui pourrait être obtenu serait politique et non juridique. Le ministre aurait pu par égard aux intimés les aviser et leur donner l’occasion d’être entendus, mais il n’était pas tenu de le faire. Les intimés ont cherché à ce qu’un processus de consultation publique soit imposé au ministre alors que le législateur ne l’avait pas prévu.
Le juge de première instance a commis une erreur lorsqu’il a annulé la décision du ministre parce qu’elle était « fondée sur des considérations étrangères à la question ». Le fait d’avoir tenu compte de certains facteurs non pertinents ne met pas en péril une décision en matière de politique; c’est seulement lorsqu’une telle décision est fondée entièrement ou principalement sur des facteurs non pertinents qu’elle est contestable. Un tribunal n’interviendra que si l’on s’est fondé principalement sur des questions non pertinentes et qu’il y a absence de preuve à l’appui de la décision du ministre. Il y avait suffisamment d’éléments de preuve au dossier pour appuyer la décision prise par le ministre d’adopter le système de contingent. Pour arriver à cette décision, il s’est fondé sur des facteurs pertinents. Il n’a pas nécessairement pris la bonne décision, mais même s’il pouvait être démontré qu’il aurait pris une décision erronée, il n’incombait nullement à la Cour d’intervenir à l’égard de celle-ci.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi organique de 1983, S.C. 1980-81-82-83, ch. 167, art. 4, 6.
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A-2, art. 5 (mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; (3e suppl.), ch. 28, art. 359), 6 (mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1).
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 11(5).
Loi sur le transport des marchandises dangereuses, L.R.C. (1985), ch. T-19, art. 22(1).
Loi sur les licences d’exportation et d’importation, L.R.C. (1985), ch. E-19, art. 5(1), 8(1).
Loi sur les marchés de grain à terme, L.R.C. (1985), ch. G-11, art. 5(2).
Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, L.R.C. (1985), ch. F-4, art. 16, 17, 21, 23.
Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair, DORS/87-40.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS SUIVIES :
Maple Lodge Farms Ltd. c. R., [1981] 1 C.F. 500; (1980), 114 D.L.R. (3d) 634; 42 N.R. 312 (C.A.); confirmé par Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; (1982), 137 D.L.R. (3d) 558; 44 N.R. 354; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; (1991), 83 D.L.R. (4th) 297; [1991] 6 W.W.R. 1; 58 B.C.L.R. (2d) 1; 127 N.R. 161; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; (1979), 106 D.L.R. (3d) 385; 50 C.C.C. (2d) 353; 13 C.R. (3d) 1; 15 C.R. (3d) 315; 30 N.R. 119.
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Thorne’s Hardware Ltd. et autres c. La Reine et autre, [1983] 1 R.C.S. 106; (1983), 143 D.L.R. (3d) 577; 46 N.R. 91; Re Bedesky et al. and Farm Products Marketing Board of Ontario et al. (1975), 8 O.R. (2d) 516 (C. div.); confirmé par (1975), 10 O.R. (2d) 105 (C.A.); autorisation d’appel refusée (1975), 10 O.R. (2d) 105 (C.A.) note.
DÉCISIONS CITÉES :
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2 R.C.S. 735; (1980), 115 D.L.R. (3d) 1; 33 N.R. 304; Bates v Lord Hailsham of St Marylebone, [1972] 3 All E.R. 1019 (Ch.D.); Cantwell c. Canada (Ministre de l’Environnement) (1991), 6 C.E.L.R. (N.S.) 16; 41 F.T.R. 18 (C.F. 1re inst.); Vancouver Island Peace Society c. Canada, [1992] 3 C.F. 42 (1re inst.); Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684; (1989), 60 D.L.R. (4th) 712; 36 Admin. L.R. 197; 26 C.P.R. (3d) 440; 99 N.R. 81 (C.A.); Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; (1990), 75 D.L.R. (4th) 385; [1991] 2 W.W.R. 145; 2 M.P.L.R. (2d) 217; 69 Man. R. (2d) 134; 46 Admin. L.R. 161; 116 N.R. 46.
APPELS contre une ordonnance de certiorari de la Section de première instance ([1993] 3 C.F. 199 (sous forme abrégée); (1993), 62 F.T.R. 172 (1re inst.)) annulant la décision du ministre du Commerce extérieur de répartir les contingents d’importation pour les oeufs d’incubation et les poussins entre les couvoirs en fonction de la part du marché national. Appels accueillis.
AVOCATS :
Marlene I. Thomas et Christopher Parke pour le procureur général du Canada, appelant.
François Lemieux et David K. Wilson pour l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair, appelants à l’incident.
Douglas Hodgson et Herman Turkstra pour la Fédération canadienne des couvoirs, appelante à l’incident.
Paul J. Stott et John T. Pepall pour les intimés.
PROCUREURS :
Le sous-procureur général du Canada pour le procureur général du Canada, l’appelant.
Osler, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair, appelant à l’incident.
Turkstra, Mazza, Shinehoft, Mihailovich Associates, Toronto, pour la Fédération canadienne des couvoirs, appelante à l’incident.
Abraham, Duggan, Toronto, pour les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Linden, J.C.A. : Ces deux appels ont été interjetés contre des décisions de la Section de première instance. Le 1er avril 1993 [[1993] 3 C.F. 199], le juge de première instance a accordé une ordonnance de la nature d’un certiorari annulant la décision du secrétaire d’État aux Affaires extérieures qui a réparti entre des couvoirs des contingents d’importation pour les oeufs d’incubation et les poussins, en fonction de la part du marché national. Il a également été ordonné qu’une décision sur cette question soit prise sur le fondement de considérations pertinentes après avoir entendu les observations des requérants. De plus, la Cour a rendu une injonction visant à empêcher toute réduction du contingent des importateurs coutumiers tant qu’une telle décision n’a pas été prise. Voici le texte de l’ordonnance :
[traduction] a) une ordonnance de la nature d’un certiorari, annulant la décision du ministre du Commerce extérieur, adoptée par le secrétaire d’État aux Affaires extérieures, de répartir un contingent d’importation pour les œufs d’incubation et les poussins entre les couvoirs seulement, partout au Canada, en fonction de la part du marché national.
b) une ordonnance de la nature d’un mandamus enjoignant au secrétaire d’État aux Affaires extérieures de prendre une décision relativement au système de répartition des contingents d’importation, seulement après avoir reçu des observations à ce sujet de la part des requérants et en tenant compte seulement de considérations pertinentes;
c) une ordonnance provisoire de la nature d’une injonction empêchant le secrétaire d’État aux Affaires extérieures de mettre en œuvre toute réduction supplémentaire du contingent des importateurs coutumiers tant qu’une décision n’a pas été prise conformément à ce qui précède.
La deuxième ordonnance dont appel a été interjeté est datée du 27 mai 1993 et devait compléter I’ordonnance initiale du 1er avril 1993. La Cour a en outre ordonné :
[TRADUCTION] a) Dix-sept pour cent (17 %) du contingent d’importation pour les œufs d’incubation et les poussins de 1993 est attribué aux importateurs coutumiers;
b) A compter du 1er janvier 1994, le contingent sera attribué aux importateurs coutumiers au niveau qu’ils ont obtenu en 1991, en tenant compte de l’augmentation du contingent à 21,1 p. 100 de la production intérieure des œufs d’incubation qui a découlé de l’entente conclue le 13 septembre 1990 entre le Canada et les États-Unis;
c) Le reste du contingent de 1994 sera réparti entre les couvoirs en fonction de la part du marché national jusqu’à ce que le secrétaire d’État aux Affaires extérieures prenne une décision en application du paragraphe 2 de l’ordonnance du 1er avril 1993 vise en l’espèce;
d) Dans le cas où le secrétaire d’État aux Affaires extérieures n’a pas pris de décision le 1er octobre 1994, il est loisible aux parties de chercher à obtenir une autre ordonnance provisoire de notre Cour;
e) La présente ordonnance s’applique à compter du 1er juillet 1993.
Cette dernière ordonnance a été rendue avec l’accord du procureur général et des requérants mentionnés ultérieurement, mais malgré les objections de la Fédération canadienne des couvoirs et de l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulets de chair.
Brièvement, les faits sont les suivants. Les intimés sont des particuliers et des sociétés qui, avant la décision contestée, importaient des oeufs d’incubation de poulets de chair et des poussins des États-Unis sans réglementation. Ils sont désignés sous le nom d’« importateurs coutumiers » et ils ont été représentés par l’Association canadienne des importateurs réglementés qui est un groupe commercial représentant les importateurs d’oeufs d’incubation de poulets de chair et de poussins ainsi que les importateurs d’autres produits.
L’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulets de chair est un office de commercialisation national établi par proclamation le 29 décembre 1986 [DORS/87-40] aux termes de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, L.R.C. (1985), ch. F-4, articles 16 et 17.
La Fédération canadienne des couvoirs représente 89 couvoirs dans tout le Canada, notamment la plupart des couvoirs principaux. Elle est composée de sept associations régionales.
Au cours des audiences en 1983 qui ont entraîné la création d’un office national de commercialisation de ces produits, l’Association des producteurs d’oeufs d’incubation de poulets de chair a préconisé la création d’un tel office afin de contrôler les importations d’oeufs d’incubation de poulets de chair et de poussins pour protéger le marché des oeufs d’incubation de poulets de chair produits au Canada. Dans un rapport rédigé après ces audiences (23 mai 1984), le Conseil national de commercialisation des produits de ferme a conclu que certains importateurs avaient utilisé la menace de l’importation d’oeufs d’incubation et de poussins pour négocier une diminution des prix avec les producteurs nationaux. Le rapport faisait également état du fait que des prix à l’importation moins élevés au Canada central avaient également un effet sur les prix dans les autres provinces.
Peu de temps après (le 29 décembre 1986), par suite d’autres discussions et consultations, l’Office canadien de commercialisation des oeufs d’incubation de poulet de chair (OCCOIPC) a été établi, par proclamation, et aurait le pouvoir de réglementer la commercialisation des oeufs d’incubation de poulets de chair et des poussins produits dans les provinces membres à des fins de commerce interprovincial et international. Le 1er septembre 1987, l’OCCOIPC a recommandé au ministre de l’Agriculture que le gouverneur en conseil inscrive les oeufs d’incubation de poulets de chair et les poussins sur la liste des marchandises d’importation contrôlée aux termes de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation [L.R.C. (1985), ch. E-19].
Le 8 mai 1989, le gouverneur en conseil a inscrit les oeufs d’incubation de poulets de chair et les poussins sur la liste des marchandises d’importation contrôlée. Cette inscription a été faite par suite de la recommandation du secrétaire d’État aux Affaires extérieures (en pratique le ministre du Commerce extérieur).
Le même jour que les produits ont été inscrits sur la liste, le 8 mai 1989, un avis aux importateurs a également été délivré, sur lequel porte principalement les deux appels. L’avis aux importateurs portait notamment sur le contingentement global annuel et les principes de répartition. Le but des principes énoncés dans l’avis est de transférer graduellement la répartition des contingentements d’importation de ceux qui avaient importé par le passé (les importateurs coutumiers) aux couvoirs enregistrés au fédéral en fonction de leurs parts du marché. Voici des extraits de cet avis de sept pages :
Principes de répartition
11. En 1989, le principal critère utilisé sera le niveau moyen des importations de chacun des requérants au cours des années civiles 1984 à 1988 inclusivement. Les quantités qui ne seront pas réparties de cette façon-là seront attribuées aux couvoirs enregistrés au fédéral, en fonction de leurs parts du marché.
12. Les requérants qui demanderont une part de contingent en 1989 sont requis de fournir un sommaire de leurs importations du produit en cause pendant les années civiles 1984 à 1988, de même que les déclarations douanières pertinentes.
13. Les couvoirs enregistrés au fédéral qui demandent une part de contingent en fonction de leur part du marché doivent indiquer le nombre total de poussins, destinés à la production de poulets, qu’ils ont vendus au cours de l’année civile 1988. Le ministère des Affaires extérieures se réserve le droit de vérifier la part de marché ainsi calculée.
14. De 1990 à 1993 inclusivement, 25 p. 100 du contingent réparti en fonction des résultats traditionnels à l’importation sera récupéré chaque année pour être redistribués à des couvoirs enregistrés au fédéral, en fonction de leurs parts du marché. À partir de 1994, l’ensemble du contingent ira uniquement à des couvoirs enregistrés au fédéral, compte tenu de leurs parts du marché.
Utilisation du contingent
15. À n’importe quel moment au cours de l’année civile, les détenteurs de parts de contingent peuvent importer des quantités ne dépassant pas leur contingent annuel.
16. Le contingent peut servir à importer soit des oeufs d’incubation de poulets de chair, soit des poussins destinés à la production de poulets. Chaque poussin équivaut à 1,27 œuf d’incubation.
17. Si un détenteur utilise moins de 90 p. 100 de la part de contingent qui lui a été attribuée, celle-ci sera ajustée l’année suivante en fonction du niveau réel d’utilisation. Les parts inutilisées au cours d’une année civile ne pourront être reportées sur l’année suivante. (Voir l’affidavit de Catherine Anne McKinley, particulièrement la pièce « A », A.B., vol. 4, pp. 755, 756 et 757).
Cet avis a été contesté par les intimés devant la Section de première instance, ce qui a donné lieu aux deux ordonnances dont appel a été interjeté à notre Cour.
La première question est de savoir si la délivrance par le ministre de l’avis aux importateurs daté du 8 mai 1989 était une décision discrétionnaire de la nature d’une politique ou d’une action législative qui ne donne pratiquement pas ouverture au contrôle judiciaire ou s’il s’agissait de l’exercice d’un pouvoir conféré par la loi, susceptible de contrôle judiciaire selon les principes ordinaires du droit administratif. Le juge de première instance a conclu qu’il s’agissait de l’exercice d’un pouvoir conféré par la loi et par conséquent susceptible de contrôle dans le sens ordinaire, ce sur quoi elle s’est fondée pour annuler la décision. Avec égards, je ne partage pas son avis » selon moi, la promulgation de l’avis constituait un acte discrétionnaire de la nature d’une ligne directrice en matière de politique et était donc en grande partie exclue du contrôle.
Voici le texte du paragraphe 5(1) de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, L.R.C. (1985), ch. E-19 :
5. (1) Le gouverneur en conseil peut dresser la liste des marchandises d’importation contrôlée comprenant les articles dont, à son avis, il est nécessaire de contrôler l’importation pour l’une des fins suivantes :
…
b) appuyer une mesure d’application de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme en limitant l’importation sous quelque forme que ce soit d’un article semblable à un article produit ou commercialisé au Canada et dont les quantités sont fixées ou déterminées en vertu de cette loi;
Le paragraphe 8(1) de la même Loi prévoit :
8. (1) Le ministre peut délivrer à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence pour l’importation de marchandises figurant sur la liste des marchandises d’importation contrôlée, sous réserve des conditions prévues dans la licence ou les règlements, notamment quant à la quantité, à la qualité, aux personnes et aux endroits visés.
Il n’y a aucune contestation de la nature législative du fait d’inscrire les articles sur la liste; c’est l’avis aux importateurs qui est contesté, lui qui prévoit notamment un contingentement global annuel, les principes de répartition des contingentements et les questions traitant de la délivrance des permis.
L’arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. R., [1981] 1 C.F. 500 (C.A.); confirmé par [1982] 2 R.C.S. 2, est important en l’espèce. Dans une situation de fait semblable, la Cour a conclu que le pouvoir conféré au ministre par le paragraphe 8(1) d’accorder des permis était discrétionnaire. Par conséquent, selon le juge McIntyre de la Cour suprême du Canada (aux pages 7 et 8) :
En interprétant des lois semblables à celles qui sont visées en l’espèce et qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. À mon avis, lorsqu’elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c’est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l’intention du législateur appliquée à l’arrangement administratif en cause. C’est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s’ingérer dans l’exercice qu’un organisme désigné par la loi fait d’un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
La Cour a également conclu que le ministre pouvait émettre des lignes directrices en matière de politique soulignant les exigences générales pour l’octroi de permis, car il est utile que les demandeurs de licence connaissent les grandes lignes de la politique et de la pratique que le ministre entend suivre dans la mesure où elles n’entravent pas l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire (voir pages 6 et 7).
La Cour suprême du Canada répétait simplement les principes exprimés par le juge Le Dain (tel était alors son titre) de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Maple Lodge Farms, précité, aux pages 513 et 514 :
… lignes directrices, qui ne sont pas des règlements et n’ont pas force de loi, ne peuvent limiter ou assujettir à des conditions un pouvoir discrétionnaire accordé par une loi ni créer un droit à une chose que la loi a établie comme discrétionnaire. Le Ministre est libre d’indiquer le type de considérations qui, de façon générale, le guideront dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
Après tout, ces lignes directrices en matière de politique ne constituent pas des règlements; elles peuvent facilement être changées à l’occasion, selon le climat économique et politique ainsi que la situation internationale. Il s’agit seulement de guides utiles comme cela devrait être le cas.
En ce qui a trait au caractère définitif des décisions en matière de politique, une opinion semblable a été exprimée dans l’arrêt Thorne’s Hardware Ltd. et autres c. La Reine et autre, [1983] 1 R.C.S 106, par le M. juge Dickson (alors juge puîné), à la page 111 :
Les décisions prises par le gouverneur en conseil sur des questions de commodité publique et de politique générale sont sans appel et ne peuvent être examinées par voie de procédures judiciaires. Comme je l’ai déjà indiqué, bien qu’un décret du Conseil puisse être annulé pour incompétence ou pour tout autre motif péremptoire, seul un cas flagrant pourrait justifier une pareille mesure.
Bien que le juge de première instance ait, à bon droit, souligné que ces lignes directrices entraîneraient des pertes économiques pour certaines parties, il s’agissait, néanmoins, à mon avis, de lignes directrices discrétionnaires en matière de politique, qui relevaient donc du pouvoir du ministre et n’étaient pas assujetties au contrôle ordinaire, sauf en ce qui a trait aux trois exceptions énoncées dans l’arrêt Maple Lodge Farms.
Par conséquent, si l’on examine les exceptions énoncées dans l’arrêt Maple Lodge Farms, nul n’a remis en cause que le ministre avait agi de bonne foi. Les critiques ont porté sur le fond de cette décision et sur la méthode pour y parvenir, mais nul n’a allégué la mauvaise foi. Par conséquent, cette exception ne s’applique pas en l’espèce.
Il y a un désaccord fondamental en ce qui a trait au besoin de se conformer aux principes de justice naturelle en l’espèce. Le juge de première instance a conclu qu’une certaine forme d’avis aux intimés était nécessaire ainsi que l’occasion réelle d’être entendu. Les appelants ont contesté cette position alors que les intimés l’ont appuyée.
En général, les règles de justice naturelle ne s’appliquent pas aux décisions législatives ou politiques. Comme le juge Sopinka l’a clairement établi dans l’arrêt Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, à la page 558 :
[L]es règles de l’équité procédurale ne s’appliquent pas à un organe qui exerce des fonctions purement législatives.
Le juge Dickson (alors juge puîné) a fait une déclaration semblable dans l’arrêt Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602, à la page 628 :
Une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d’ordre public, n’accordera normalement aucune protection procédurale à l’individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveillance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonctions de nature législative.
(Voir également le juge Estey dans Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2 R.C.S 735, à la page 758; Bates v Lord Hailsham of St Marylebone, [1972] 3 All E.R. 1019 (Ch.D.).)
Plus particulièrement, on a conclu que les principes de justice naturelle ne s’appliquaient pas à l’établissement d’une politique en matière de contingentement bien que ce puisse être le cas à l’égard des décisions individuelles concernant la répartition des contingentements. Dans l’affaire Re Bedesky et al. and Farm Products Marketing Board of Ontario et al. (1975), 8 O.R. (2d) 516 (C. div.); confirmé par (1975), 10 O.R. (2d) 105 (C.A.); autorisation d’interjeter appel refusée (1975), 10 O.R. (2d) 105 note, le juge Morden a dit à la page 539 :
[traduction] Aucune doctrine ou jurisprudence n’a été présentée à l’appui de l’argument selon lequel les principes de justice naturelle concernant le droit d’être avisé et le droit d’être entendu s’appliquent pour régir un organisme comme l’Office de commercialisation du poulet relativement à l’élaboration et à l’adoption d’une politique en matière de contingentement. En fait, le droit paraîtrait être le contraire.
À mon avis, il n’y a aucun motif d’établir une distinction d’avec la situation en l’espèce où il s’agit d’un ministre plutôt que d’un organisme qui établit le contingentement. Un tel contingentement peut causer un préjudice à certaines personnes tandis que d’autres peuvent être avantagées, mais il s’agit essentiellement d’une question législative ou de politique, à l’égard de laquelle les tribunaux n’interviennent normalement pas. Le redressement qui pourrait être obtenu serait politique et non juridique. Le ministre aurait pu par égard aux intimés les aviser et leur donner l’occasion d’être entendus, mais il n’était pas tenu de le faire.
En l’espèce, les intimés cherchent essentiellement à ce qu’un processus de consultation publique soit imposé au ministre alors que le législateur ne l’a pas prévu. Il y a des lois dont les règlements ou les politiques ne peuvent entrer en vigueur sans que le public soit avisé et consulté (voir par exemple, Loi sur les marchés de grain à terme, L.R.C. (1985), ch. G-11, paragraphe 5(2); Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A-2, article 5 [mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; (3e suppl.), ch. 28, art. 359] et article 6 [mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1]; Loi sur le transport des marchandises dangereuses, L.R.C. (1985), ch. T-19, paragraphe 22(1); et Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, paragraphe 11(5). La Loi sur les licences d’exportation et d’importation ne contient aucune disposition législative semblable, ce que le législateur aurait pu ajouter s’il avait voulu qu’un avis soit donné et que le public soit consulté.
Le dernier moyen de contestation contre la conduite du ministre portait que celle-ci était fondée sur des facteurs qui n’étaient pas pertinents et n’étaient pas étayés par la preuve. Le juge de première instance était d’avis qu’il n’avait pas été démontré que le système adopté favoriserait un programme national de gestion des approvisionnements, qu’on a tenu compte de la possibilité d’une plus grande concentration du marché, ou qu’on s’est fondé sur l’étude de Deloitte, Touche pour appuyer la décision. Elle a plutôt décidé que le but principal était le transfert de bénéfices d’un secteur du marché à un autre, ce qui serait susceptible d’avoir un effet perturbateur sur le marché. En conséquence, le juge de première instance a annulé la décision du ministre parce qu’elle était « fondée sur des considérations étrangères à la question ». En toute déférence, je suis d’avis que le juge de première instance a également commis une erreur à cet égard.
Le fait d’avoir tenu compte de certains facteurs non pertinents ne met pas en péril une décision en matière de politique; c’est seulement lorsqu’une telle décision est fondée entièrement ou principalement sur des facteurs non pertinents qu’elle est contestable. Il n’incombe pas au tribunal de juger si une décision est [traduction] « sage ou ne l’est pas ». (Voir Cantwell c. Canada (Ministre de l’Environnement) (1991), 6 C.E.L.R. (N.S.) 16 (C.F. 1er inst.), à la page 46, le juge MacKay.) Étant donné que ces questions portent sur des « jugements de valeur », notre Cour ne doit pas « [siéger] à titre d’organisme d’appel en vue de déterminer si le ministère responsable a pris la bonne décision ». (Voir le juge Strayer dans Vancouver Island Peace Society c. Canada, [1992] 3 C.F. 42 (1re inst.), à la page 49.)
Comme la Cour l’a dit dans l’arrêt Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684, à la page 707, « Même si l’on devait présumer que le gouverneur en conseil visait une double fin (l’une conforme à son mandat … et l’autre excédant son mandate … ) je doute que cela servirait la cause des intimés ». Car, comme la Cour suprême du Canada l’a expliqué, « Les gouvernements ne publient pas les motifs de leurs décisions; ils peuvent être mus par une foule de considérations d’ordre politique, économique ou social, ou par leur propre intérêt ». (Voir Thorne’s Hardware Ltd., précité, aux pages 112 et 113.)
En d’autres termes, pour qu’un tribunal intervienne, on doit s’être fondé principalement sur des questions non pertinentes ainsi que sur une absence de preuve à l’appui de la décision du ministre.
Les dispositions législatives permanentes qu’il convient d’examiner en l’espèce, sont les paragraphes 5(1) et 8(1) de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation qui sont reproduits précédemment. Il convient de souligner que, pour établir la liste des marchandises d’importation contrôlée, le gouverneur en conseil doit le juger nécessaire pour « appuyer une mesure d’application de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme ». L’avocat des intimés soutient qu’il en résulte que l’article 23 de cette Loi fait nécessairement partie des considérations en matière de prise de décisions qui lient le ministre. Voici le texte de l’article 23 :
23. (1) Les quotas de production ou de commercialisation éventuellement fixés par un plan de commercialisation pour une région du Canada doivent correspondre à la proportion que représente la production de cette région dans la production canadienne totale des cinq années précédant la mise en application du plan.
(2) L’office de commercialisation prend en compte les avantages comparatifs de production dans l’attribution de quotas additionnels destinés à répondre à la croissance prévue de la demande du marché.
Il a en outre soutenu que, comme le paragraphe 23(1) prévoit que la méthode coutumière d’attribution doit être utilisée pour élaborer un plan de commercialisation, l’application du mécanisme prévue par la Loi sur les licences d’exportation et d’importation doit également être conforme à ce principe. À mon avis, il s’agit d’une interprétation trop restreinte de ces articles. Si cet argument devait être retenu, le ministre ne pourrait virtuellement plus s’écarter des méthodes coutumières de production, ce qui rendrait futile son pouvoir de modifier les courants de commercialisation pour les marchandises visées. Ce ne pouvait être l’intention du législateur.
Afin d’« appuyer une mesure d’application de la Loi sur les offices de commercialisation de produits de ferme », non seulement le ministre doit-il tenir compte de la production coutumière aux termes du paragraphe 23(1), mais il doit également prendre en compte les « avantages comparatifs de production » aux termes du paragraphe 23(2) de même que d’autres articles de la Loi. Par exemple, le ministre doit également tenir compte de l’article 21 de la Loi qui décrit la mission d’un office de la manière suivante :
21. Un office a pour mission :
a) de promouvoir la production et la commercialisation du ou des produits réglementés pour lesquels il est compétent, de façon à en accroître l’efficacité et la compétitivité;
b) de veiller aux intérêts tant des producteurs que des consommateurs du ou des produits réglementés.
Il en ressort que le ministre doit tenir compte d’un très grand nombre d’éléments et non seulement de la production coutumière pour prendre ses décisions.
Il ressort d’une lecture attentive du dossier que les éléments dont a tenu compte le ministre comprenaient un grand nombre de questions et n’étaient pas aussi limités que ne le pensait le juge de première instance. Bien qu’il ait pu tenir compte de questions non pertinentes ou moins pertinentes, il a également examiné un grand nombre d’éléments pertinents.
Il n’est pas nécessaire que j’énumère tous les facteurs ou les éléments de preuve pertinents qui ont été examinés, mais j’en mentionne quelques-uns à titre d’exemple. Le ministre a examiné divers systèmes de répartition des contingents, c’est-à-dire la méthode traditionnelle, une attribution graduelle à des couvoirs en fonction de la part du marché provincial et une attribution graduelle à des couvoirs en fonction de la part du marché national. (Voir l’affidavit de M. Gosselin, dossier d’appel, volume V, pages 1089 à 1118.) Les avantages et les désavantages de chacune de ces solutions ont été évalués (voir, par exemple, l’affidavit de M. Drohomereski, dossier d’appel, volume II, pages 310 à 314). Des éléments de preuve ont été présentés au sujet des avantages de transférer graduellement les contingents d’importation entre les couvoirs et de limiter les importations aux couvoirs, tels que la réduction des inégalités entre les importateurs coutumiers et ceux qui ne possédaient pas de contingent, (voir le contre-interrogatoire de M. Gosselin, dossier d’appel, volume V, pages 1169 et 1170; arguments de l’OCCOIPC, dossier d’appel, volume II, page 467 et volume IV, page 1102), l’amélioration du degré de réponse du marché par l’ajustement des contingents chaque année en fonction de la part du marché (voir l’affidavit de M. DeValk, dossier d’appel, volume I, page 294), la réalisation d’épargnes par le transfert des bénéfices réalisés par la diminution des prix des importations (voir le contre-interrogatoire de Mme McKinley, dossier d’appel, volume IV, page 840) et l’attribution d’importations aux couvoirs, c’est-à-dire le segment de l’industrie qui avait une vision à long terme des meilleurs accords en matière d’approvisionnement (voir le contre-interrogatoire de M. Gosselin, dossier d’appel, volume V, pages 1180 à 1182). L’OCCOIPC, l’Office canadien de commercialisation du poulet, la Commission ontarienne de la commercialisation du poulet et d’autres ont également appuyé le système adopté par le ministre. Des éléments de preuve ont également été présentés pour démontrer que le système de contingent adopté appuierait la gestion des approvisionnements d’oeufs d’incubation et de poussins. (Voir, par exemple, le témoignage de M. Gosselin, dossier d’appel, volume V, pages 1167, 1176, etc.; le témoignage de M. Drohomereski, dossier d’appel, volume IV, page 510; le témoignage de Mme McKinley, dossier d’appel, volume IV, pages 791, 921, etc.) Il n’est pas nécessaire d’ajouter d’autres exemples, car il y en a encore beaucoup.
En conclusion, il y a suffisamment d’éléments de preuve au dossier pour appuyer la décision prise par le ministre d’adopter le système qu’il a choisi. Pour arriver à cette décision, il s’est fondé sur des facteurs pertinents. Cela ne veut pas dire qu’il ressort de la preuve qu’il a nécessairement pris la bonne décision. Ce n’est pas la norme de contrôle que nous devons appliquer. En fait, même s’il pouvait être démontré qu’il aurait pris une décision erronée, il n’incombe nullement à notre Cour d’intervenir à l’égard de celle-ci dans les circonstances de l’espèce.
En ce qui a trait aux autres questions qui doivent être tranchées, le juge de première instance a, à bon droit, décidé que, bien que le ministre du Commerce extérieur ait pu avoir rendu la décision initiale, elle a été prise avec l’approbation du secrétaire d’État aux Affaires extérieures. En d’autres termes, le secrétaire d’État aux Affaires extérieures a fait sienne la décision prise initialement par le ministre du Commerce extérieur. Par conséquent, il ne s’agissait pas d’une sous-délégation de pouvoir non autorisée. (Voir la Loi organique de 1983, S.C. 1980-81-82-83, ch. 167, articles 4 et 6.)
On ne peut soutenir que la doctrine des attentes raisonnables s’appliquait en l’espèce, étant donné qu’il n’y avait aucune promesse de consultation ni de pratique semblable sur laquelle les intimés auraient pu raisonnablement se fonder. (Voir Assoc. des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170, à la page 1203.)
En raison du résultat du premier appel, il n’est pas nécessaire d’examiner dans le deuxième appel si le juge de première instance a outrepassé sa compétence en ce qui a trait au redressement qu’elle a ordonné. Puisque le juge de première instance a commis une erreur lorsqu’elle a annulé la décision du ministre, le redressement qu’elle a ordonné doit également être annulé.
Les deux appels sont accueillis et l’ordonnance de certiorari daté du 1er avril 1993, qui annule la décision du ministre est annulée ainsi que l’ordonnance datée du 27 mai 1993 de la Cour qui fixe les contingents provisoires.
Le juge Heald, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
Le juge suppléant Gray : Je souscris à ces motifs.