[1994] 3 .C.F 140
T-1586-88
Syndicat des postiers du Canada (demandeur)
c.
Société canadienne des postes (défenderesse)
Répertorié : Syndicat des postiers du Canada c. Société canadienne des postes (1re inst.)
Section de première instance, juge MacKay— Halifax, 30 et 31 mars, 1er et 2 avril 1992; Ottawa, 14 mars 1994.
Postes — Action visant un jugement déclaratoire portant que le programme de franchisage de la défenderesse déroge à la loi et excède les pouvoirs qui lui sont attribués par l’art. 14(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes — La Convention de concession entre Postes Canada et un entrepreneur indépendant stipule que ce dernier a le droit « non exclusif » de vendre les produits et services spécifiés — Il n’y a aucun rapport de la nature d’un mandat entre les parties — Postes Canada n’a pas échangé son privilège exclusif — L’art. 14(1) ne limite pas le privilège exclusif de Postes Canada — La Convention de concession était utile à l’exécution de la mission de la Société aux termes de la Loi — La défenderesse peut conclure des contrats permettant à des tiers d’effectuer pour elle le relevage et la distribution des lettres.
Interprétation des lois — Interprétation de l’art. 14(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes — Les mots « privilège exclusif du relevage … des lettres et de leur distribution aux destinataires » ne limitent pas le pouvoir de la défenderesse de conclure des contrats permettant à des tiers d’agir en son nom — Les mots « sous réserve des autres dispositions de la présente loi » employés à l’art. 16(1) ajoutent aux pouvoirs de Postes Canada — Ni l’art. 12 ni l’art. 14 n’apportent une limitation à l’exercice du privilège exclusif du relevage et de la distribution des lettres — La Convention de concession était un moyen raisonnable pour exécuter la mission de la Société.
Il s’agit d’une action visant un jugement déclaratoire portant que le programme de franchisage de Postes Canada déroge à la loi et excède les pouvoirs attribués à la défenderesse par le paragraphe 14(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes. La société défenderesse a été constituée par la Loi en 1981 et a entrepris cinq ans plus tard la mise en œuvre d’un programme de dix ans de « privatisation » de ses opérations de vente « au détail » par des contrats qu’elle a appelés « franchisage ». Dans le cadre de ce programme, une Convention de concession a été conclue entre Postes Canada et Crowell’s Pharmacy Ltd. (Crowell), accordant au concessionnaire le droit non exclusif d’exploiter un point de vente au détail et de vendre les produits et services mentionnés à une annexe, dans un territoire donné, aux consommateurs. La convention stipulait expressément que le concessionnaire n’était pas le mandataire de Postes Canada et que celle-ci se réservait le droit de vendre les produits et services à quiconque dans le territoire, d’accorder une franchise ou une licence ou de permettre à une autre personne de les vendre à des acheteurs autres que des consommateurs. Le demandeur a soutenu que les mots du paragraphe 14(1) n’autorisent pas la Société à concéder le « relevage » ou la « distribution » des lettres; la défenderesse a répondu que le paragrahe 14(1), interprété dans le contexte de l’ensemble de la Loi, ne limite pas l’autorité générale de Postes Canada, qui a la capacité d’une personne physique aux termes de l’article 16 de la Loi et peut concéder des services. La question principale, qui est une question d’interprétation de la loi, est de savoir si les accords conclus par Postes Canada avec des tiers, comme ceux conclus avec Crowell, excèdent les pouvoirs dont elle a été dotée par le législateur, étant donné le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1) de la Loi quant au relevage, à la transmission et à la distribution des lettres.
Jugement : l’action doit être rejetée.
Les mots « privilège exclusif du relevage … des lettres et de leur distribution aux destinataires » qui sont employés au paragraphe 14(1) de la Loi ne suffisent pas pour apporter une solution au litige. Les actes consistant à relever et à distribuer les lettres qu’accomplissait Crowell étaient autorisés et prescrits par la Convention de concession, même si elle stipulait aussi expressément que Crowell est un entrepreneur indépendant et qu’elle niait tout rapport de la nature d’un mandat entre les parties. De plus, le contrat disait que lui est accordé le droit non exclusif de vendre les produits et services spécifiés. Postes Canada n’a ni donné ni échangé son privilège exclusif, puisqu’elle s’est réservé le droit de vendre les mêmes produits et services dans le même territoire et de conclure des contrats de franchise ou d’accorder une licence permettant à d’autres de les vendre à des acheteurs autres que des consommateurs. Tout au plus le contrat autorisait-il Crowell, en plus d’exercer son droit non exclusif de vendre certains produits et services, à relever et à distribuer les lettres pour le compte de Postes Canada suivant les instructions détaillées de celle-ci.
Pour ce qui est de la question de l’interprétation de la Loi, le paragraphe 14(1) ne dit pas expressément ni n’implique que Postes Canada ne peut pas conclure de contrats permettant à des tiers d’effectuer pour elle le relevage, la transmission ou la distribution des lettres. Cette disposition habilite Postes Canada; elle lui octroie un privilège que le législateur a voulu « exclusif », qu’aucune autre personne ne peut légalement exercer, du moins tant que le législateur ne l’aura pas modifié. La manière dont le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1) doit être exercé ne dépend pas de cette disposition, mais des pouvoirs de la Société. Ces pouvoirs sont énoncés essentiellement au paragraphe 16(1) qui confère à la défenderesse, sous réserve des autres dispositions de la Loi, la capacité d’une personne physique. Les mots employés au paragraphe 14(1) ne limitent pas le privilège exclusif de Postes Canada. La défenderesse a, dans le cadre de ses pouvoirs généraux prévus au paragraphe 16(1), le pouvoir de conclure un contrat avec Crowell d’autres personnes, de sorte que celles-ci puissent effectuer au nom de Postes Canada le relevage et la distribution des lettres. Les mots « sous réserve des autres dispositions de la présente loi » employés dans l’attribution de pouvoir au paragraphe 16(1) ajoutent aux pouvoirs de Postes Canada, outre « la capacité d’une personne physique », le privilège exclusif du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires. Un contrat de franchise, comme celui conclu avec Crowell, ne pourrait être jugé ultra vires que s’il accordait un privilège exclusif de relevage, de transmission ou de distribution des lettres ou si l’on pouvait montrer que le contrat est préjudiciable à l’exécution de la mission de la Société. Tel n’était pas le cas dans la présente espèce. La Convention de concession était un moyen raisonnable pour exécuter la mission de la Société et le conseil d’administration de Postes Canada avait compétence pour l’approuver aux fins de son exploitation. L’économie de la Loi et les pouvoirs généraux octroyés à la nouvelle société d’État, si on les compare aux caractéristiques de la législation antérieure et aux pouvoirs particuliers attribués auparavant au ministre des Postes, mettent en évidence l’intention du législateur d’habiliter la nouvelle société d’État de telle sorte qu’elle puisse réaliser efficacement la mission énoncée à l’article 5, à une époque de bouleversements techniques et de commercialisation des services. Interpréter le pouvoir attribué par la nouvelle Loi plus strictement que les dispositions des lois sur les postes, au chapitre des pouvoirs du ministre des Postes, irait à l’encontre de cette intention générale. Ni l’article 12 ni l’article 14 ne peuvent être interprétés comme apportant une limitation au mode d’organisation du personnel de la Société relativement aux prestations à assurer, y compris l’exercice de son privilège exclusif du relevage et de la distribution des lettres.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Acte du Bureau des Postes, 1867, S.C. 1867, ch. 10, art. 10.3.
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 44.
Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1, art. 44.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 28.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F-11.
Loi sur la Société canadienne des postes, L.R.C. (1985), ch. C-10, art. 5(1)a),(2), 10(1), 11a),d), 12, 13(5), 14(1), 16(1),(2), 19(1)a), 40(2), 56, 58.
Loi sur la Société canadienne des postes, S.C. 1980-81-82-83, ch. 54, art. 2, 16 (mod. par S.C. 1984, ch. 31, art. 14), 17(1).
Loi sur les postes, S.R.C. 1970, chap. P-14, art. 5(1)o) (mod. par S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 23, art. 1), 6 (mod., idem, art. 2).
Règlement sur la définition de lettre, DORS/83-481.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; (1986), 33 D.L.R. (4th) 321; [1987] 1 W.W.R. 603; 23 Admin. L.R. 197; 17 C.P.C. (2d) 289; 71 N.R. 338; French c. Société canadienne des postes, [1988] 2 C.F. 389; (1987), 14 F.T.R. 40 (1re inst.); confirmé par French et autres c. Société canadienne des postes (1988), 87 N.R. 233 (C.A.F.).
DISTINCTION FAITE AVEC :
Bury v. Saskatchewan Government Insurance (1990), 75 D.L.R. (4th) 449; [1991] 4 W.W.R. 1; 91 Sask. R. 39; 47 C.C.L.I. 56 (C.A.).
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Société canadienne des postes c. S.P.C., [1989] 1 C.F. 176; (1987), 46 D.L.R. (4th) 716; 88 CLLC 14,006; 82 N.R. 249 (C.A.); Rural Dignity of Canada c. Société canadienne des postes (1991), 78 D.L.R. (4th) 211; 7 Admin. L.R. (2d) 242; 40 F.T.R. 255 (C.F. 1re inst.); confirmé par Rural Dignity of Canada c. Société canadienne des postes (1992), 88 D.L.R. (4th) 191; 7 Admin. L.R. (2d) 242; 139 N.R. 203 (C.A.F.); Société canadienne des postes c. S.P.C., A-762-87, juge Pratte, J.C.A., jugement en date du 28-1-88, C.A.F., inédit; Canada Post Corporation and Crowell’s Pharmacy Ltd. et al. (1991), 86 di 135 (C.C.R.T.).
DÉCISIONS CITÉES :
Nepean (City of) and Canada Post Corp., Re (1986), 57 O.R. (2d) 297; 32 D.L.R. (4th) 765 (H.C.); Ashbury Rail. Carriage and Iron Co. (Lim.) v. Riché (1875), 44 Law J. Rep. (N.S.) Exch. 185 (H.L.).
DOCTRINE
Shorter Oxford English Dictionary, 3rd ed., Vol. II, Oxford : Clarendon Press, 1968. « privilege »
Words and Phrases Legally Defined, 3rd ed., Vol. 3, London, Butterworths, 1989. « privilege »
ACTION visant un jugement déclaratoire portant que le franchisage des bureaux de poste par la Société canadienne des postes déroge à la loi et excède les pouvoirs qui lui sont attribués par le paragraphe 14(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes. Action rejetée.
AVOCATS :
Joel E. Fichaud et Dennis Ashworth pour le demandeur.
John B. Laskin et Thomas P. Donovan pour la défenderesse.
PROCUREURS :
Patterson Kitz, Halifax, pour le demandeur.
Tory Tory DesLauriers & Binnington, Toronto, pour la défenderesse.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge MacKay : Par sa déclaration, déposée le 11 août 1988, le Syndicat des postiers du Canada (SPC), demandeur, qui représente certains employés de la Société canadienne des postes (« Postes Canada » ou la « Société »), défenderesse, a demandé un jugement déclaratoire portant que le programme de « privatisation » ou de « franchisage » de la défenderesse déroge à la loi et excède les pouvoirs attribués à la défenderesse par la Loi sur la Société canadienne des postes , L.R.C. (1985), ch. C-10, modifiée (la Loi, édictée par S.C. 1980-81-82-83, ch. 54). Il a également demandé une injonction interdisant à la défenderesse d’enfreindre la Loi, en particulier en ce qui concerne les accords conclus entre Postes Canada et Crowell’s Pharmacy Limited (Crowell), située à Spryfield, ville de Halifax.
À l’audience, l’avocat du SPC a dit que la demande ne visait qu’à faire déclarer que le « franchisage » des bureaux de poste par Postes Canada, en particulier par des contrats de la nature de ceux conclus avec Crowell, déroge à la loi, savoir au « privilège exclusif du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires » accordé par le paragraphe 14(1) de la Loi, et excède les pouvoirs que la Loi attribue à la défenderesse. Le SPC a abandonné à l’audience ses demandes initiales de jugement déclaratoire fondé sur l’alinéa 5(1)a) de la Loi, et d’injonction.
Deux questions préliminaires soulevées dans les plaidoiries des parties n’ont pas été débattues à l’audience. La première concerne la qualité pour agir du demandeur, point mentionné expressément dans la déclaration du SPC. Par suite d’une entente entre les parties et du désistement par le SPC d’un appel d’une ordonnance interlocutoire du juge Martin radiant des parties de la déclaration, Postes Canada a déposé une défense modifiée, admettant le paragraphe 19 de la déclaration [traduction] « aux fins de la présente instance et sans préjudice des droits [de la défenderesse] dans toute autre instance ». Ce paragraphe est ainsi libellé :
[traduction] 19. Le SPC, en son nom et au nom de ses membres, a un intérêt suffisant pour demander la réparation visée dans la présente action, y compris une injonction.
Bien que le consentement des parties ne puisse résoudre une question sérieuse touchant la qualité pour agir, la question n’est pas en litige en l’espèce et je conclus que le SPC a des intérêts à défendre, en son nom et au nom de ses membres, qui lui donnent qualité pour demander le jugement déclaratoire sollicité à l’audience, conformément aux principes énoncés dans l’arrêt Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607.
La deuxième question préliminaire, qui a été soulevée dans la défense et dans la défense modifiée de Postes Canada, est celle de savoir si la présente demande constitue un abus de procédure, parce que son objet est identique à celui d’une plainte déposée devant le Conseil canadien des relations du travail selon laquelle le demandeur était, par suite du « contrat de franchise » conclu avec Crowell, investi des droits du successeur en application de l’article 44 (auparavant l’article 144 [S.R.C. 1970, ch. L-1]) du Code canadien du travail [L.R.C. (1985), ch. L-2]. L’avocat de la défenderesse n’a pas abordé cette question à titre de question préliminaire à l’audience, quoiqu’il ait fait valoir dans sa plaidoirie orale que les résultats de ces instances et d’autres entre les parties permettaient de conclure que Postes Canada pouvait être réputée s’acquitter elle-même de ses obligations, en concluant un accord avec Crowell. Bien que je ne tranche pas définitivement cette question, il me semble que les arguments que le demandeur a présentés par écrit avant l’instruction sont bien fondés et que l’interprétation du paragraphe 14(1) de la Loi est une question qui n’a pas été soulevée dans d’autres instances, dont celles devant le Conseil canadien des relations du travail. Certes, j’estime en dernière analyse que la défenderesse a abandonné cette question préliminaire, mais à mon sens, une action qui repose sur un point de droit non encore résolu peut difficilement être tenue pour un abus de procédure.
Toute la preuve du demandeur se trouve dans des documents, six volumes en tout, qui renferment entre autres l’interrogatoire préalable du témoin principal de Postes Canada, les pièces produites à l’interrogatoire, dont celles qui avaient été l’objet d’engagements de la défenderesse, et des documents que les parties avaient convenu de déposer, dont des extraits de la transcription des débats devant le Conseil canadien des relations du travail dans d’autres instances entre les parties. En outre, la défenderesse a présenté douze volumes de documents qui ont été admis par consentement. Elle a assigné son témoin principal Frank Smith, directeur national, Développement de la vente au détail et développement commercial, Postes Canada, ainsi que deux autres témoins. David Flemming, gestionnaire, Soutien aux opérations de vente au détail, Division de l’Atlantique, de la Société défenderesse, a témoigné au sujet des opérations de vente au détail de l’ancien ministère des Postes, en tant qu’employé du ministère des Postes à compter de 1976 de la Société après la création de celle-ci en 1981. Par consentement des avocats, après la fin de la plaidoirie orale principale des deux parties, un autre témoin a été appelé à la barre, John Cochrane, employé à la retraite qui a été embauché en 1947 et qui a travaillé pour Postes Canada jusqu’en 1982. Il a témoigné au sujet de la situation juridique des personnes embauchées dans les bureaux de poste locaux en application des accords conclus avec le ministère des Postes avant la mise sur pied de la Société.
Après l’audience, la défenderesse a présenté d’autres arguments par écrit, auxquels le demandeur a répondu, dont une requête priant la Cour d’accepter d’autres éléments de preuve après l’audience. J’ai rejeté cette requête. La défenderesse pouvait se procurer au moment de l’audience ces éléments de preuve relatifs à un règlement modifiant les exigences concernant le serment professionnel des employés de la poste. La conclusion que je tire en l’espèce n’est en rien basée sur les arguments reçus après l’audience. À mon avis, ils n’ont rien ajouté d’important aux arguments présentés à l’audience, du moins pour ce qui est de ma décision.
Pour une grande part, la preuve et les arguments présentés par les parties concernent l’historique des activités des postes canadiennes, de la législation qui régissait ces activités et des usages de l’ancien ministère des Postes, en particulier en ce qui a trait aux opérations des succursales postales, y compris la situation juridique de leurs employés. Dans la mesure où il est pertinent par rapport aux aspects particuliers de la présente instance, cet historique sera pris en considération.
La question en litige
La Société défenderesse a été constituée par la Loi en 1981. Elle a remplacé le ministère des Postes qui avait été créé par l’Acte du Bureau des Postes, 1867, S.C. 1867, ch. 10, dont la dernière version [Loi sur les postes], S.R.C. 1970, ch. P-14, a été abrogée par la Loi. En 1986, Postes Canada a entrepris la mise en œuvre d’un programme de dix ans de « privatisation » de ses opérations de vente « au détail », en grande partie par des contrats qu’elle a appelés « franchisage ». Du point de vue du demandeur, les opérations de « vente au détail » qui présentent de l’importance sont les services offerts au public par les comptoirs postaux comme celui de Crowell, y compris le relevage des lettres au comptoir, leur livraison au comptoir ou leur remise dans les cases postales, fournies par le comptoir postal, qui sont accessibles aux clients munis d’une clef.
Selon l’argument du demandeur, les contrats de franchise qui stipulent que les comptoirs postaux privés peuvent relever et distribuer les lettres vont à l’encontre du privilège exclusif accordé à Postes Canada par le paragraphe 14(1) de la Loi. Cette disposition est ainsi conçue :
14. (1) Sous réserve de l’article 15, la Société a, au Canada, le privilège exclusif du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires.
(L’article 15 susmentionné, qui énonce des exceptions expresses au privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1), n’est pas pertinent par rapport à la question litigieuse.) Avant 1981, un privilège semblable était accordé au ministre des Postes, qui était chargé des services postaux et du ministère des Postes depuis 1867.
La question que soulève l’argument du demandeur est de savoir si les accords conclus par Postes Canada avec des tiers, comme ceux conclus avec Crowell, excèdent les pouvoirs dont la Société a été dotée par le législateur, étant donné le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1) de la Loi quant au relevage, à la transmission et à la distribution des lettres. C’est une question d’interprétation de la loi.
Le demandeur soutient que les mots du paragraphe 14(1), qu’on les prenne isolément ou dans le contexte de l’ensemble de la Loi, ou à la lumière de l’historique de la législation et des usages en matière de services postaux dans notre pays, n’autorisent pas la Société à concéder le « relevage » ou la « distribution » des lettres. La défenderesse fait valoir que le paragraphe 14(1), interprété dans le contexte de l’ensemble de la Loi, ne limite pas l’autorité générale de Postes Canada; elle a la capacité d’une personne physique aux termes de l’article 16 de la Loi et peut concéder des services et s’acquitter des obligations que lui impose la Loi par l’entremise de concessionnaires. Au surplus, Postes Canada soutient que l’historique de la législation et les usages instaurés sous son régime, au chapitre du service postal, n’étayent pas la thèse du demandeur.
Contexte
Un bref examen de l’organisation du service postal au Canada et, en particulier, de l’évolution du programme de la défenderesse visant la privatisation des « opérations de vente au détail », ainsi que des conventions conclues avec Crowell, permet de situer la question litigieuse dans son contexte.
Sous le régime de la loi fédérale depuis 1867 jusqu’à l’adoption de la Loi en 1981, le service postal ou les postes canadiennes ont relevé d’un ministère fédéral sous la direction du ministre des Postes. Depuis 1867, le ministre des Postes jouissait du privilège exclusif aujourd’hui octroyé à la Société. Ce privilège était formulé un peu différemment : « recueillir, expédier et distribuer les lettres en Canada », formulation qui a été modifiée en 1981 : « du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires », mais cette modification n’a aucune importance dans la présente espèce.
La Loi de 1981 indique un net changement dans l’organisation du service postal et, cela n’a rien d’étonnant, dans le régime législatif lui-même. La Société canadienne des postes y est constituée en qualité de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada; sa mission y est précisée; un conseil d’administration y est constitué et chargé d’assurer la direction et la gestion des affaires de la Société, les administrateurs étant nommés par le gouverneur en conseil, tout comme les principaux dirigeants. La Société est habilitée à employer d’autres personnes, lesquelles, contrairement aux employés visés par les lois sur les postes antérieures, ne sont pas réputées faire partie de l’administration publique du Canada. Aux termes de l’article 16, la Société « a, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la capacité d’une personne physique ». Bien entendu, au contraire d’une personne physique, elle jouit en plus du privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1).
Dans l’affaire French c. Société canadienne des postes, [1988] 2 C.F. 389 (1re inst.), à la page 395, le juge Addy dit ceci, au sujet de la Loi, notamment du pouvoir général accordé par l’article 16 :
La présente Loi diffère sensiblement de la législation précédente, la Loi sur les postes [S.R.C. 1970, chap. P-14], qui, au lieu de conférer un pouvoir général, énumérait précisément les objets pour lesquels le ministre des Postes pouvait agir et comment il devait le faire.
Pour illustrer le changement d’orientation survenu en 1981, je citerai les dispositions générales qui touchent désormais la gestion du service postal par opposition aux dispositions précises des lois sur les postes qui régissaient depuis 1867 la passation de contrats, l’établissement de bureaux de poste auxiliaires et la nomination de maîtres de poste et leur situation juridique comme employés. Sous le régime de l’Acte du Bureau des Postes de 1867 (S.C. 1867, ch. 10, article 10.3) et jusqu’à la dernière loi qui l’a remplacé (S.R.C. 1970, ch. P-14, alinéa 5(1)o)), les pouvoirs conférés au ministre des Postes comprenaient le pouvoir explicite de « conclure et [de] faire observer des contrats relatifs au transport postal ou à toute autre opération de la poste au Canada ». Les lois précédentes conféraient expressément au ministre des Postes le pouvoir de conclure des contrats de transport du courrier et elles contenaient des directives quant aux modalités de ces contrats, quoique les « entrepreneurs de transport postal » n’aient pas été des « employés de la poste ». Le ministre était en outre habilité à établir des bureaux de poste et des bureaux auxiliaires et à nommer des maîtres de poste et des aides, les maîtres de poste étant des « employés de la poste ». La Loi de 1981 ne contient pas de liste de pouvoirs semblable. Elle attribue plutôt à la Société et au conseil d’administration des pouvoirs généraux et, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, un pouvoir général de prendre des règlements.
Lors de la réorganisation du service postal opérée par la Loi en 1981, la liste de pouvoirs, d’attributions et de fonctions détaillés du ministre des Postes que renfermaient auparavant les lois sur les postes (voir par exemple S.R.C. 1970, ch. P-14, dont le paragraphe 5(1) [mod. par S.R.C. 1970, (2e Suppl.), ch. 23, art. 1] énumère au moins 26 fonctions particulières), a été remplacée par un énoncé de mission et de conditions d’exercice de cette mission. On lit ce qui suit à l’article 5 de la Loi :
5. (1) La Société a pour mission :
a) de créer et d’exploiter un service postal comportant le relevage, la transmission et la distribution de messages, renseignements, fonds ou marchandises, dans le régime intérieur et dans le régime international;
b) d’assurer les prestations, ainsi que la réalisation et la fourniture des produits, qu’elle estime utiles à son exploitation;
c) d’assurer, à l’intention ou pour le compte des administrations fédérales, provinciales, régionales ou municipales ou des établissements qui en relèvent, ou, d’une façon générale, à l’intention de quiconque, les prestations dont elle s’estime capable sans inconvénient pour la réalisation des autres objectifs de sa mission.
(2) Dans l’exercice de sa mission, la Société, tout en assurant l’essentiel du service postal habituel :
a) tient compte de l’opportunité d’adapter, qualitativement et quantitativement, ses prestations et ses produits à l’évolution de la technologie des communications;
b) veille à l’autofinancement de son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux besoins de la population du Canada et comparables pour des collectivités de même importance;
c) tend à assurer son exploitation dans les meilleures conditions de sécurité du courrier;
d) vise à assurer l’efficacité de son exploitation par un déploiement rationnel de ses moyens humains et par la stimulation de la conscience professionnelle et de l’esprit de service chez son personnel;
e) met en œuvre, pour ce qui la concerne et selon les modalités approuvées par le gouverneur en conseil, le programme de symbolisation fédérale.
Toute mesure prise désormais relativement aux contrats, à la création de bureaux de poste auxiliaires et à la nomination de maîtres de poste doit être conforme aux dispositions suivantes :
10. (1) Le conseil assure la direction et la gestion des affaires de la Société et, à cette fin, dispose de tous les pouvoirs et remplit toutes les fonctions de celle-ci.
…
11. Le conseil peut, par règlement administratif, prévoir :
a) l’administration, la gestion et la surveillance des biens et des affaires de la Société;
…
d) la mise en œuvre des contrats afférents aux activités de la Société.
12. La Société peut employer le personnel et retenir les services des mandataires, conseillers et experts qu’elle estime nécessaires à l’exercice de ses activités; elle peut en outre fixer les conditions d’emploi ou de prestation de services correspondantes et verser les rémunérations afférentes.
…
14. (1) [le privilège exclusif précité].
…
16. (1) Dans l’exécution de sa mission et l’exercice de ses fonctions, la Société a, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la capacité d’une personne physique.
(2) Sans que soit limitée la portée générale du paragraphe (1), la Société peut acquérir, détenir, prendre à bail, vendre ou aliéner tous biens meubles ou immeubles.
…
19. (1) La Société peut par règlement, avec l’approbation du gouverneur en conseil, prendre toute mesure utile, dans le cadre de la présente loi, à l’efficacité de son exploitation …
(suivent les alinéas a) à s), dont deux traitent de mesures très générales, par contraste avec l’autorité de prendre des règlements dont le ministre des Postes était investi en vertu des alinéas a) à x), portant tous sur des points très précis, de la dernière Loi sur les postes, S.R.C. 1970, ch. P-14, art. 6 [mod. par S.R.C. 1970 (2e Supp.), ch. 23, art. 2]).
Je ferai remarquer, pour les besoins de la Cour, que l’on ne m’a cité aucun règlement pris en application du paragraphe 19(1) ni aucun règlement administratif établi sous le régime de l’article 11, qui régisse les accords visant la privatisation ou les contrats de franchise conclus par Postes Canada à l’égard de ses services, et je présume qu’il n’en existe pas.
Contrairement aux versions antérieures de la Loi, celle de 1981 inclut, parmi ses définitions, celle-ci : « entrepreneur postal » « Toute personne partie à un contrat d’entreprise avec la Société pour la transmission des envois ». Elle reconnaît ainsi implicitement l’usage ancien de Postes Canada qui consistait à conclure des contrats de transport du courrier conformément aux dispositions précises des lois antérieures et sous l’autorité du ministre des Postes. Le terme « entrepreneur postal » n’est employé que dans deux dispositions de la Loi actuelle, soit le paragraphe 13(5) qui soustrait les entrepreneurs postaux aux prescriptions de la partie I du Code canadien du travail (maintenant en fait l’exclusion des « entrepreneurs de transport postal » de la définition d’« employés de la poste » que l’on trouvait dans les lois antérieures) et le paragraphe 40(2) qui exempte l’entrepreneur postal de la responsabilité des pertes de courrier. La définition contenue dans la Loi de 1981 ne confère pas le pouvoir de passer des marchés de transport du courrier, ce pouvoir étant inclus dans les pouvoirs généraux de Postes Canada.
Après sa création, Postes Canada a pris diverses mesures visant à modifier les modalités de prestation de ses services. Certains changements ont entraîné des litiges qui forment le contexte de l’espèce et qui sont pertinents à cet égard. Dans l’affaire French c. Société canadienne des postes, précitée, le juge Addy a conclu que la Société avait, en vertu de l’article 16 [mod. par S.C. 1984, ch. 31, art. 14], le pouvoir de fermer des bureaux de poste, en l’absence de règlement pris en application du paragraphe 17(1) (maintenant le paragraphe 19(1)), qui lui attribue la faculté de prendre des règlements, dont l’alinéa p) qui permet la fermeture de bureaux de poste. En appel devant la Cour d’appel, le juge Hugessen, qui a rejeté l’appel au nom de la Cour, a fait observer ce qui suit ((1988), 87 N.R. 233, à la page 235) :
… nous n’estimons pas que les termes « sous réserve des autres dispositions de la présente loi » dans l’attribution de pouvoir qu’on trouve au paragraphe 16(1), ont en eux-mêmes pour effet de limiter cette attribution de pouvoir. Pour avoir cet effet, ils doivent être étayés par d’autres termes limitatifs figurant ailleurs dans la Loi. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’alinéa 17(1)p) ne constitue pas une telle limitation.
Dans l’arrêt Société canadienne des postes c. S.P.C., [1989] 1 C.F. 176 (C.A.), la Cour d’appel fédérale a annulé une décision du Conseil canadien des relations du travail qui avait conclu que le paragraphe 13(6) (maintenant le paragraphe 13(5)) de la Loi, qui dit que les entrepreneurs postaux ne sont pas des employés et qui les soustrait à la compétence du Conseil, ne s’appliquait pas aux facteurs ruraux, de sorte que ces facteurs n’étaient pas des entrepreneurs postaux au sens de la Loi. Le juge Hugessen, au nom de la majorité, a indiqué que le simple fait que les facteurs ruraux ramassaient et livraient le courrier en plus de le transmettre ne les excluait pas de la définition du terme « entrepreneur postal » qu’on trouve dans la Loi. À son avis, les termes employés dans la Loi étaient clairs et dépourvus d’ambiguïté et le mot « transmission » utilisé dans la définition du terme « entrepreneur postal » a un sens large, qui correspond à la signification de ce mot dans l’ensemble de la Loi, soit entre autres l’acceptation et la distribution des envois. Par surcroît, en incluant les facteurs ruraux dans la définition d’« entrepreneur postal », l’ancien paragraphe 13(6) (maintenant le paragraphe 13(5)) les excluait de la définition d’employé. Cela était compatible avec la situation qui existait aux postes canadiennes avant 1981 et, de l’avis de Sa Seigneurie, il ressortait des délibérations parlementaires au moment du dépôt du projet de loi que le législateur voulait préserver telle quelle la qualité d’entrepreneur indépendant des facteurs ruraux.
Dans la décision Rural Dignity of Canada c. Société canadienne des postes (1991), 78 D.L.R. (4th) 211 (C.F. 1re inst.), confirmée par la Cour d’appel fédérale, (1992), 88 D.L.R. (4th) 191 (C.A.F.), le juge Martin a étudié entre autres l’argument selon lequel la Société avait manqué à l’obligation que lui faisait le paragraphe 5(2) de la Loi d’assurer le service postal habituel dans quatre collectivités rurales en fermant des bureaux de poste pour y substituer des points de vente au détail exploités comme celui de Crowell dans la présente espèce. S’appuyant sur les motifs du juge Maloney dans l’affaire Nepean (City of) and Canada Post Corp., Re (1986), 57 O.R. (2d) 297 (H.C.), à la page 299, qui portait sur un argument semblable relatif à l’obligation alléguée de maintenir la distribution du courrier à domicile, le juge Martin a conclu que le paragraphe 5(2) n’imposait pas d’obligation à la Société d’exploiter un bureau de poste dans chaque collectivité. Son obligation, si tant est qu’elle en ait eu une, était de tenir compte des considérations énoncées dans cette disposition et elle n’était pas absolument obligée de fournir des services particuliers.
Les conventions relatives aux bureaux franchisés conclues par Postes Canada ont été la source de litiges entre le demandeur et la Société dont a été saisi le Conseil canadien des relations du travail, surtout quant à la question des droits de successeur revendiqués par le demandeur en application de la disposition du Code canadien du travail concernant la vente d’entreprise, maintenant l’article 44. Dans une instance, où une succursale de la Société au centre commercial Fairview Mall à Winnipeg avait été fermée et où un bureau de poste exploité par un franchisé avait été ouvert deux jours plus tard dans une pharmacie du même centre, le Conseil a décidé qu’il y avait eu une vente d’entreprise au sens du Code. La Cour d’appel a rejeté une demande de contrôle judiciaire présentée conformément à l’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7]. (Voir Société canadienne des postes c. S.P.C., inédit, no du greffe A-762-87, 28 janvier 1988 (C.A.F.).) Au nom de la Cour, le juge Pratte, J.C.A., qui se penchait sur l’argument selon lequel les comptoirs postaux situés dans un magasin de détail relevaient de la compétence des provinces et étaient donc soustraits à l’application du Code canadien du travail, a fait remarquer ceci :
Il est évident que le commerce de pharmacie de Manly relève de la juridiction provinciale, mais il est également évident, selon nous, que le bureau de poste exploité en vertu du contrat de franchise fait partie intégrante des services postaux du Canada sur lesquels le Parlement fédéral a une compétence législative exclusive en vertu du paragraphe 91(5) de la Loi constitutionnelle de 1867. Nous ne trouvons aucun fondement à l’allégation de M. Robinette selon laquelle Manly ne participe pas à l’exploitation du service postal, mais permet tout simplement à ses clients d’y avoir accès. Parmi les activités qui ont lieu au bureau de poste de Manly figurent l’inscription du courrier recommandé, l’émission et l’encaissement de mandats-poste et la prise des dispositions pour la livraison de courrier par exprès. Nous sommes d’avis que toutes ces activités font partie intégrante de l’exploitation du service postal.
Dans une autre instance, Canada Post Corporation and Crowell’s Pharmacy Ltd. et al. (1991), 86 di 135 (C.C.R.T.), qui portait sur le commerce de détail de Crowell et sur certains autres comptoirs postaux de la région de Halifax qui sont visés par le contrat de franchise en litige, le Conseil a rejeté les demandes du syndicat requérant qui prétendait avoir des droits de successeur à titre d’agent négociateur à l’égard des employés des comptoirs postaux, parce que la Société avait vendu une partie de son entreprise au sens de l’article 44 du Code canadien du travail. Tirant une conclusion différente de celle à laquelle il était arrivé sur les faits dans l’affaire de Manly et du centre commercial Fairview, le Conseil a décidé que la Société n’avait pas vendu une partie de son entreprise à Crowell et à d’autres.
Ainsi, la « privatisation » par Postes Canada de certaines opérations par le « franchisage » de certains comptoirs postaux a déjà suscité des litiges. Auparavant, le ministère des Postes, outre ses succursales principales où travaillaient ses employés, avait établi des comptoirs postaux appelés bureaux de poste auxiliaires, surtout dans les grands centres. Ils étaient installés dans les locaux de tiers, habituellement des magasins de détail. Une personne responsable du bureau de poste auxiliaire, habituellement le propriétaire ou un cadre, était désignée maître de poste et touchait un salaire, constitué en grande partie de commissions sur les produits vendus et d’honoraires pour les services fournis. Bien que la preuve n’ait pas été, à mon avis, tout à fait décisive, j’accepte pour ces raisons que, du moins à bien des égards, le maître de poste était considéré comme un employé du ministère des Postes et que lui et tout adjoint devaient prêter le serment d’allégeance avant d’entrer en fonctions. Des stocks de timbres et d’autres produits étaient fournis en commission et restaient la propriété du ministère des Postes tant qu’ils n’avaient pas été vendus et le produit de leur vente et celui de la fourniture de services étaient déposés dans un compte en banque au nom du ministère des Postes. Celui-ci prêtait le matériel nécessaire. Du point de vue administratif, le système des bureaux de poste auxiliaires nécessitait beaucoup de travail de comptabilité et de vérification des approvisionnements, du matériel et des sommes perçues par ces bureaux.
Après la mise sur pied de Postes Canada, à compter de 1983, un comité de cadres supérieurs, chargé d’examiner l’organisation de ses débouchés et services, a élaboré un programme de « privatisation » de bon nombre de bureaux de poste au moyen de contrats de franchise conclus avec des commerçants au détail. Ce programme est conçu pour établir des relations typiques de grossiste et de détaillant en ce qui concerne la vente des produits, des timbres et des autres articles de Postes Canada. L’entrepreneur détaillant achète au prix de gros ces produits qui sont sa propriété et il peut en faire ce qu’il veut, sauf qu’il ne doit pas les revendre à un prix supérieur à la valeur nominale ou à la valeur fixée. Quoique le détaillant reçoive aussi des honoraires pour certains services désignés, la modification fondamentale apportée aux modalités concernant les stocks du comptoir postal a donné lieu à l’utilisation du terme « comptoir postal à marge bénéficiaire brute » ou « CMBB » à l’égard de ce type de commerce de détail. Outre les produits, le détaillant achète le matériel requis. Aux termes de ces contrats, tous les comptoirs postaux à marge bénéficiaire brute offrent une gamme standard de services et une présentation standard, y compris l’utilisation des marques de commerce et des symboles de Postes Canada. Ces points de vente sont établis après une analyse sérieuse de données géographiques et démographiques, afin d’assurer au public un accès facile, un parc de stationnement suffisant et des heures d’ouverture conformes aux normes locales. Postes Canada ne doit supporter aucune dépense en immobilisation pour les locaux, les installations ou le matériel. L’entrepreneur détaillant n’est pas désigné maître de poste par Postes Canada et aucune personne travaillant dans un comptoir postal à marge bénéficiaire brute n’est tenue pour un employé de Postes Canada, bien qu’elle ait eu la formation ordinaire qui met l’accent sur le service aux clients et sur les exigences de Postes Canada. Les activités du CMBB sont assujetties à la réglementation détaillée établie dans le contrat, qui incorpore un ou plusieurs manuels d’exploitation de Postes Canada.
Parmi les services fournis par le comptoir postal à marge bénéficiaire brute, on compte, en plus de la vente des produits et de la fourniture des services standard, l’acceptation et le relevage des envois, dont les lettres, apportés au comptoir postal par les clients, et la distribution des envois, y compris les lettres, à la population. Cette distribution peut être faite au comptoir sur présentation de la carte d’« avis de livraison » invitant le destinataire à réclamer une lettre ou un colis au CMBB ou comptoir postal local. La distribution peut également, comme dans le cas de Crowell, consister à livrer des lettres dans une case postale située dans les locaux du comptoir postal.
Les conventions conclues avec Crowell
Crowell est devenue un bureau de poste auxiliaire conformément à un contrat conclu avec le ministère des Postes en 1960 et elle a fonctionné généralement de manière conforme aux modalités décrites plus haut jusqu’à ce que, par contrat passé en 1987 avec Postes Canada, elle devienne un comptoir postal à marge bénéficiaire brute au début de 1988. Au commencement, en 1960, Robert G. Crowell, pharmacien propriétaire, a été nommé maître de poste. Les modalités convenues pour le bureau de poste auxiliaire ont été maintenues par Postes Canada après 1981, mais à un moment donné, l’usage consistant à désigner des maîtres de poste a été abandonné et, suivant des contrats concernant ses activités en 1983 et 1985, la personne morale dénommée Crowell’s Pharmacy Ltd. a été, à titre de partie à des contrats conclus avec Postes Canada, désignée maître de poste de bureau auxiliaire.
En application de ces contrats, intitulés « Conventions pour bureaux de poste auxiliaires », la Société a accordé à Crowell « le droit d’agir en tant que maître de poste autonome du bureau de poste auxiliaire, conformément aux conditions » convenues. Crowell s’est engagée à garder des stocks de valeurs postales, de timbres-poste et d’autres articles, dont des mandats-poste fournis par Postes Canada, destinés à la vente au public à l’intérieur des limites fixées par la Société, celle-ci lui interdisant de vendre ces produits ou de fournir ses services à rabais ou moyennant un prix autre que celui demandé par Postes Canada pour ces biens et services. Aucun salaire n’était stipulé, mais Crowell devait toucher une commission sur ses services postaux, calculée en fonction du chiffre d’affaires mensuel. Les heures d’ouverture étaient arrêtées dans le contrat de même que les services à fournir, dont le traitement du courrier de première, troisième et quatrième classes en vue de son acheminement, la vente de timbres-poste, de valeurs postales et de certains services, l’acceptation de colis prépayés ou affranchis à la machine, d’envois CR et d’envois recommandés et la remise des envois à réclamer au comptoir. Les deux contrats renfermaient une clause intitulée « entreprise autonome » qui est ainsi libellée (voir par exemple la clause 26.1 du contrat conclu en 1983) :
Il est entendu et convenu que le maître de poste du bureau auxiliaire dirige une entreprise autonome en tant que maître de poste de bureau auxiliaire, dûment autorisé en vertu de la présente convention; il n’existera aucun rapport entre la Société et le maître de poste du bureau auxiliaire dans le sens d’une entreprise conjointe, d’une association ou agence; et toute action ou omission de la part d’une des parties à ce contrat ne liera aucunement ou obligera l’autre partie, sauf en ce qui a trait aux stipulations expressément énoncées dans la présente convention.
Ces conventions ont été modifiées par la Convention de concession conclue en novembre 1987 et prenant effet en février 1988, d’une durée de dix ans, aux termes de laquelle Crowell est devenue un CMBB (bien que cette dénomination ne figure pas dans l’acte). On peut lire dans le préambule de ce contrat que la Société exploite un service postal et est propriétaire des noms et marques de commerce et des logotypes « Canada Post/Postes Canada », qu’elle a mis au point un système uniforme de méthodes, de techniques, de commercialisation et de publicité pour l’exploitation des points de vente au détail pour la vente des timbres-poste et des produits et services postaux, et que le « concessionnaire » (c’est-à-dire Crowell, sous sa raison sociale) souhaite obtenir une concession d’exploitation d’un point de vente au détail, qu’il entend exploiter tout en poursuivant ses autres activités. Aux termes de la clause 2.1, le contrat accorde au concessionnaire « le droit non exclusif de vendre les produits et services » mentionnés à une annexe, dans un territoire donné, aux consommateurs. Un consommateur est défini comme une personne physique qui achète des produits ou des services pour son usage personnel et ne comprend pas « une personne qui en achète dans le cadre de ses activités commerciales, une association de personnes, une société en nom collectif ou une société commerciale ». Postes Canada se réserve expressément le droit de vendre les produits et services à quiconque dans le territoire, d’accorder une franchise ou une licence ou de permettre à une autre personne, de les vendre à des acheteurs autres que des consommateurs. La superficie et le plan des locaux sont fixés dans le contrat. Le matériel doit être acheté ou loué par le concessionnaire avec l’approbation de la Société. Postes Canada doit assurer la formation et apporter l’aide technique. Le concessionnaire achète à la Société toutes les fournitures nécessaires pour offrir les produits et services au prix fixé par celle-ci, moins l’escompte qu’elle a établi, et les produits achetés restent la propriété de la Société jusqu’au paiement du prix, selon les conditions commerciales normales, par le concessionnaire. Ce dernier verse des droits de franchise non remboursables au moment de la signature de l’acte et, par la suite, une redevance sur tous les achats. Le concessionnaire assume certaines obligations relatives à la manière d’exploiter le comptoir postal, y compris l’obligation de vendre les produits et services à un prix qui n’excède pas celui fixé par la Société, mais il peut les vendre à un prix inférieur. Sur la liste des produits et services figurent les articles postaux à l’égard desquels une marge de rabais est spécifiée, par exemple, la marge est de 20 % sur les ventes de timbres-poste. Sont aussi énumérés les services au regard desquels une rétribution fixe doit être versée au concessionnaire, par exemple, 25 pour un mandat-poste émis ou payé, 25 pour l’acceptation d’un article prépayé désigné et un dollar pour le réglage d’une machine à affranchir.
Le contrat contient une autre clause, la clause 17.1, qui concerne la relation entre les parties :
17.1 Le concessionnaire est un entrepreneur indépendant; aucune disposition de la présente convention ne doit être interprétée de façon à constituer le concessionnaire associé (en nom collectif ou dans une entreprise conjointe), mandataire, employé ou représentant de la Société, à quelque fin que ce soit. Le concessionnaire doit utiliser son propre nom dans toutes les transactions et clairement indiquer qu’il agit personnellement et non pour la Société.
Une clause semblable est insérée dans deux contrats subséquents que les parties ont conclus relativement aux services à fournir et qui modifient le contrat initial de 1987 en stipulant que le comptoir postal doit offrir des cases postales pour lesquelles le concessionnaire verse une redevance annuelle à la Société.
Conclusions préliminaires
On soutient au nom du SPC que la preuve permet de conclure que Postes Canada, par son organisation, sa planification et ses usages, en est venue à répartir ses activités sur deux phases distinctes : un système de distribution comprenant la transmission du courrier et un système de ventes au détail englobant un réseau de plus de 17 000 points de vente ou points de contact, en milieu urbain ou rural, avec le public qu’il dessert. Une grande partie de la preuve qui m’a été soumise, le témoignage du témoin principal de la défenderesse, M. Smith, et la transcription des témoignages des témoins cités par la défenderesse lors des audiences du CCRT, étayent certainement cette thèse, mais je reconnais que les témoins en question étaient des personnes chargées de la mise en œuvre du « Plan de représentation commerciale », ainsi appelé vers 1986 et désignant les plans dressés par la défenderesse en vue de privatiser les comptoirs postaux au moyen de contrats de franchise. Conformément à ce plan, le nombre de comptoirs postaux à marge bénéficiaire brute est passé de deux seulement en 1987 à plus 1 500 en 1991. Néanmoins, il n’est pas nécessaire de déterminer si la perception du demandeur représente un juste portrait des activités de la Société, car même si elle était acceptée, elle ne permettrait pas de trancher la question litigieuse.
Il ressort à l’évidence de la preuve que le système des franchises est devenu un élément important de la stratégie opérationnelle de la Société et que les bureaux de poste auxiliaires, comme on les appelait antérieurement, seront vraisemblablement éliminés progressivement et remplacés par des comptoirs postaux à marge bénéficiaire brute, quoiqu’à un rythme moins rapide que ce que prévoyait le plan initial de dix ans dressé en 1986. M. Smith a témoigné que quelques « comptoirs postaux de la Société », c’est-à-dire des points de vente dotés et exploités par la Société, qui n’avaient pas été prévus initialement, ont été établis depuis 1986 et, selon les prévisions actuelles, au moment du procès, d’autres comptoirs postaux de la Société, outre les succursales principales, doivent être établis, du moins dans les grandes agglomérations. Peu importe les plans que la Société a dressés, la question litigieuse concerne le pouvoir de la Société, au regard du paragraphe 14(1) de la Loi, de créer des CMBB au moyen de contrats comme celui conclu avec Crowell.
Le demandeur affirme que les contrats conclus avec Crowell font en sorte que celle-ci, à titre d’entrepreneur indépendant aux termes de ces contrats, fait la levée du courrier et distribue les lettres aux consommateurs. Le SPC tient cet argument pour la question litigieuse principale. Cette conclusion n’est pas sérieusement contestée par Postes Canada, encore que l’avocat de la défenderesse fasse valoir qu’en incorporant dans le contrat ses manuels d’exploitation, Postes Canada s’assure que le relevage et la distribution des lettres sont toujours faits en conformité avec les instructions précises et détaillées de la Société, de sorte que ses obligations sont exécutées, grâce à ces contrats, comme si elle s’en acquittait elle-même. Au surplus, la défenderesse soutient que la présente Cour et le Conseil canadien des relations du travail, dans l’affaire Rural Dignity of Canada et dans la décision no 903 du Conseil concernant Postes Canada et Crowell, ont décidé que les services postaux fournis par l’intermédiaire de comptoirs postaux sont néanmoins fournis par Postes Canada. À mon avis, ni l’une ni l’autre de ces décisions n’ont apporté pareille solution au litige. Si je ne m’abuse, elles signifient plutôt que les comptoirs postaux comme celui de Crowell permettent à Postes Canada de s’acquitter de ses obligations grâce à des contrats conclus avec des tiers et que les contrats de ce type ne constituent généralement pas de la part de Postes Canada des ventes d’entreprise donnant lieu à des droits de successeur.
Je conclus en me basant sur la preuve que Crowell, en acceptant les envois, y compris les lettres remises au comptoir en vue de leur acheminement, et en distribuant les lettres par la remise au comptoir ou par la remise dans les cases postales installées dans ses locaux, fait le relevage et la distribution des lettres. Cette dernière tâche correspond nettement au concept de « livraison » que connote le paragraphe 2(2) de la Loi. Aux termes de la clause 17.1 du contrat de 1987, Crowell a convenu expressément que ce n’est pas en qualité de « mandataire » de Postes Canada qu’elle remplit les tâches précitées, comme toutes les autres qu’elle accomplit selon les termes de la Convention de concession, bien qu’elles soient clairement exécutées en conformité avec le contrat.
Argumentation et analyse
Je le répète, l’argumentation du demandeur comporte essentiellement trois éléments. Premièrement, le SPC soutient que, suivant la bonne interprétation du paragraphe 14(1), ses dispositions réservent clairement le relevage et la distribution des lettres au Canada à Postes Canada elle-même, lui interdisant de concéder par contrat à d’autres, comme Crowell, l’exécution de ces tâches. Deuxièmement, cette interprétation est corroborée par le contexte de l’ensemble de la Loi. Troisièmement, elle est appuyée par l’historique de la législation et des usages en ce qui concerne le service postal. La défenderesse a répondu au premier argument principalement dans son mémoire produit avant le procès; dans sa plaidoirie orale, elle a fait valoir que, dans le contexte de la Loi dans son ensemble, surtout du paragraphe 16(1), et étant donné l’historique de la législation et des usages concernant les postes, il ne convient pas d’interpréter le paragraphe 14(1) comme une limitation du pouvoir général attribué à Postes Canada par le paragraphe 16(1) de conclure avec d’autres des contrats pour fournir ses services.
Je vais d’abord étudier le libellé du paragraphe 14(1) : « la Société a, au Canada, le privilège exclusif du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires ».
Au nom du SPC, on reconnaît qu’il est bien établi depuis l’arrêt de la Cour d’appel Société canadienne des postes c. S.P.C., précité, que la défenderesse peut passer des contrats concernant la transmission des lettres, comme le faisait le ministère des Postes conformément au pouvoir précis qui lui était délégué par la loi antérieure, même si le contrat implique le relevage et la distribution des lettres. On fait valoir, toutefois, que si le contrat ne porte pas sur la transmission des lettres, mais prévoit seulement le relevage et la distribution des envois, dont les lettres, et d’autres articles, comme dans le cas du contrat de concession conclu avec Crowell en 1987, le contrat échappe à la compétence de la défenderesse étant donné le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1).
Le demandeur affirme que le mot « exclusif » signifie que personne, sauf Postes Canada, ne peut relever ou distribuer les lettres et que ce sens est renforcé par le mot « privilège ». Il se réfère aux définitions du mot « privilège ».
Par exemple, dans Words and Phrases Legally Defined, 1989, 3e éd., Butterworths, Londres, Saunders le définit ainsi :
PRIVILÈGE
[traduction] Un « privilège » est un avantage particulier accordé à un seul individu ou à une catégorie d’individus, un droit possédé par quelques-uns par opposition à un droit possédé par tous. Le Strange v Pettefar (1939) 161 LT 300, à la p. 301, lord juge Luxmoore;
et le Shorter Oxford English Dictionary, 1968, 3e éd., Clarendon Press, Oxford :
[traduction] Privilège … 2. Droit, avantage ou immunité que possèdent ou dont jouissent exclusivement un individu ou une catégorie d’individus …
6. Droits ou immunités particuliers accordés à un individu, à une personne morale, à une collectivité ou à un lieu; concession, monopole, patente …
Le demandeur fait aussi valoir que les termes « relevage » et « distribution » employés en liaison avec l’expression « privilège exclusif » signifient que seule la Société canadienne des postes peut relever et distribuer les lettres, nulle autre personne n’y étant autorisée.
À mon avis, les mots « privilège exclusif du relevage … des lettres et de leur distribution aux destinataires » ne suffisent pas pour apporter une solution au litige. La question litigieuse, étant donné que la Société possède ce privilège, est celle de savoir si elle peut conclure des contrats en vue du relevage et de la distribution des lettres par des tiers en son nom, comme le stipule la Convention de concession passée avec Crowell. La Société, à qui le privilège est octroyé, peut seulement agir par l’entremise d’êtres humains. S’ils sont des dirigeants, des administrateurs ou des employés de la Société, qui agissent dans l’exercice de leurs fonctions, leurs actes lient la Société. S’ils sont des mandataires, des préposés de mandataires, tenus par contrat d’agir au nom de la Société, les actes faits conformément au mandat reçu lient le mandant, Postes Canada, étant des actes dont le mandant doit répondre. En l’espèce, les actes consistant à relever et à distribuer les lettres qu’accomplit Crowell sont autorisés et prescrits par la Convention de concession, même si elle stipule aussi expressément que Crowell est un entrepreneur indépendant et que, par la clause 17.1, elle nie tout rapport de la nature d’un mandat entre les parties.
Comme il ressort de ma brève analyse de la Convention de concession de 1987 avec Crowell, le contrat de franchise autorise celle-ci à vendre des produits et à fournir des services désignés dans un territoire donné. J’ai conclu que le contrat autorise également le relevage et la distribution des lettres en conformité avec les instructions précises des manuels d’exploitation de Postes Canada, qui sont incorporés par renvoi dans le contrat. Des rabais, droits et redevances sont spécifiés à l’égard de produits et de services particuliers, mais aucune clause ne précise qu’un prix, un loyer ou une redevance doit être payé par Crowell ou à Crowell pour le simple relevage ou la distribution des lettres ou d’autres objets. Les droits accordés à Crowell en application du contrat ne sont pas exclusifs; en effet, le contrat dit que lui est accordé le droit « non exclusif » de vendre certains produits et services ». Elle a le droit de vendre aux « consommateurs », définis comme des personnes physiques qui achètent les produits et services pour leur usage personnel, mais non aux personnes qui en achètent dans le cadre de leurs activité commerciales, à une association de personnes, à une société en nom collectif ou à une société commerciale. Postes Canada se réserve le droit de vendre les mêmes produits et services dans le même territoire et de conclure des contrats de franchise ou d’accorder une licence permettant à d’autres de les vendre à des acheteurs autres que des consommateurs. Je ne souscris pas à l’argument du demandeur selon lequel la défenderesse a cédé son privilège exclusif par contrat, du moins au sens ordinaire du mot « céder », car elle n’a ni donné ni échangé son privilège exclusif. Tout au plus le contrat autorise-t-il Crowell, en plus d’exercer son droit non exclusif de vendre certains produits et services, à relever et à distribuer les lettres pour le compte de Postes Canada suivant les instructions détaillées de celle-ci.
L’interprétation que le demandeur voudrait que nous donnions au paragraphe 14(1), soit une limitation du pouvoir de Postes Canada, lui interdisant d’accorder une concession, une licence commerciale ou une autorisation de relever ou de distribuer les lettres est appuyée, d’après lui, par d’autres dispositions de la Loi et par les usages du ministère des Postes sous le régime des lois antérieures, lesquels nous renseignent sur l’intention du législateur au moment de l’adoption de la Loi en 1981. Voici un passage du mémoire présenté avant le procès par le SPC qui constitue un exposé partiel de son argument :
[traduction] 46. Le privilège exclusif de Postes Canada ne vise pas « l’exploitation d’un système » de relevage et de distribution, dans lequel d’autres peuvent faire le « relevage » et la « distribution ». Ce privilège exclusif se rattache aux tâches du « relevage » et de la « distribution ». Il se rattache séparément à chacune de ces tâches. Ces deux éléments ressortent clairement de l’article 56 de la Loi sur la Société canadienne des postes :
« Commet une infraction pour chacune des lettres en cause quiconque, dans le régime intérieur et en violation du privilège exclusif octroyé par l’article 14, soit les recueille, les transmet ou les distribue aux destinataires, soit s’engage à le faire, soit les accepte ou les détient en vue de les transmettre ou de les distribuer aux destinataires. » [Non souligné dans le texte original.]
47. Cette interprétation est tout à fait compatible avec les usages du ministère des Postes jusqu’en 1981. La Loi sur les postes (versions de 1952 et de 1970 et versions antérieures) autorisait expressément le ministre des Postes à conclure des contrats relatifs au transport postal avec des « entrepreneurs de transport postal » indépendants. Il en a conclu. La Loi sur la Société canadienne des postes autorise aussi la conclusion de contrats avec les « entrepreneurs postaux » pour la « transmission des envois », définie comme l’« acheminement » des envois. Les contrats conclus avec les entrepreneurs indépendants pour le transport du courrier ont donc été exemptés du privilège exclusif par le texte législatif.
48. Le ministre des Postes avant 1981 ne concluait pas de contrats pour les fonctions de « relevage au détail » des envois au comptoir et la « livraison » dans les cases postales au comptoir. Le réseau des bureaux de poste auxiliaires, mentionné dans la défense de Postes Canada (paragraphes 4 à 8), était exploité par les « maîtres de poste ». Ceux-ci et leurs aides étaient définis par la Loi et la jurisprudence comme des « employés de la poste ». M. Smith, directeur national, Développement de la vente au détail, a témoigné que le bureau de poste auxiliaire faisait partie du Ministère et il a convenu que le maître de poste de bureau auxiliaire n’était pas « indépendant » de Postes Canada.
49. Voilà donc le contexte dans lequel la Loi sur la Société canadienne des postes a été adoptée en 1981. Le plan de représentation commerciale de Postes Canada visant la privatisation des opérations de vente au détail n’était pas envisagé en 1981.
Article 12
50. L’article 12 de la Loi sur la Société canadienne des postes (L.R.C. (1985)) est ainsi conçu :
« La Société peut employer le personnel et retenir les services des mandataires, conseillers et experts qu’elle estime nécessaires à l’exercice de ses activités; elle peut en outre fixer les conditions d’emploi ou de prestation de services correspondantes et verser les rémunérations afférentes. » [Non souligné dans le texte original.]
51. Postes Canada pourrait légalement exploiter son système de bureaux de poste auxiliaires comme le faisait le ministre des Postes avant 1981. Postes Canada pourrait exploiter un bureau de poste auxiliaire, par exemple la pharmacie de Crowell, placé sous l’autorité d’un « employé » de Postes Canada. Il pourrait s’agir d’un « maître de poste », comme M. Crowell l’était avant la Loi sur la Société canadienne des postes, ou simplement d’un « employé » ou d’un « mandataire » de Postes Canada. Dans ce cas, Postes Canada ferait le « relevage » ou la « livraison » des lettres au comptoir postal dans les locaux privés ou les locaux de l’entreprise d’accueil. Voilà comment le législateur envisageait le réseau postal en 1981 d’après l’article 12 et le paragraphe 14(1).
52. Cette interprétation est confirmée par l’article 56 et le paragraphe 58(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes :
« 56. Commet une infraction pour chacune des lettres en cause quiconque, dans le régime intérieur et en violation du privilège exclusif octroyé par l’article 14, soit les recueille, les transmet ou les distribue aux destinataires, soit s’engage à le faire, soit les accepte ou les détient en vue de les transmettre ou de les distribuer aux destinataires. » [Non souligné dans le texte original.]
« 58. (1) Commet une infraction quiconque, sans le consentement écrit de la Société, appose ou fait apposer sur ses locaux ou permet qu’y soit apposée ou qu’y demeure la mention bureau de poste ou toute autre mention ou marque de nature à faire penser que les locaux constituent un bureau de poste ou que des lettres peuvent y être postées. » [Non souligné dans le texte original.]
53. Le paragraphe 58(1) permet à Crowell d’employer la mention « bureau de poste » avec « le consentement écrit de la Société ». Mais l’article 56 ne comporte pas de telle exception. Il ne dit pas que Crowell peut « recueillir, transmettre ou distribuer » une lettre avec « le consentement écrit de la Société ».
54. La Loi sur la Société canadienne des postes est ainsi conçue qu’il appartient à « Postes Canada », par l’intermédiaire de ses « employés » ou de ses « mandataires », de « recueillir » et de « distribuer » les lettres dans les comptoirs postaux, mais les comptoirs postaux peuvent être situés dans des locaux privés ou les locaux d’une entreprise d’accueil là où ont été situés les bureaux de poste auxiliaires et les bureaux à commission pendant des décennies avant 1981.
Paragraphe 16(1)
55. Le paragraphe 16(1) de la Loi sur la Société canadienne des postes est ainsi conçu :
« Dans l’exécution de sa mission et l’exercice de ses fonctions, la Société a, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la capacité d’une personne physique. »
56. La Loi dit expressément que Postes Canada a « la capacité d’une personne physique », « sous réserve des autres dispositions de la présente loi », sous réserve du « privilège exclusif » prévu au paragraphe 14(1). Le paragraphe 16(1) ne peut pas avoir pour effet de diminuer l’effet et le sens des mots « privilège exclusif » employés au paragraphe 14(1). Dans l’arrêt French c. Société canadienne des postes (1987), 87 N.R. 233 (C.A.F.), [annexe B, à la p. 71] confirmant F.T.R. 40 (C.F. 1re inst.), à la p. 235, le juge Hugessen a dit que les termes « sous réserve des autres dispositions de la présente loi » au paragraphe 16(1) signifient que l’attribution de pouvoirs qu’on trouve au paragraphe 16(1) n’élargit pas la limitation apportée aux pouvoirs de Postes Canada, à moins d’être « étayée par d’autres termes limitatifs figurant ailleurs dans la Loi. »
57. Si le paragraphe 14(1) a le sens que le demandeur propose de lui attribuer devant la présente Cour, nous soutenons que le paragraphe 16(1) n’élargit pas les pouvoirs de Postes Canada.
Le demandeur accorde beaucoup d’importance à la décision de la Cour d’appel de la Saskatchewan Bury v. Saskatchewan Government Insurance (1990), 75 D.L.R. (4th) 449. Dans cette affaire, la Cour s’est penchée sur la validité d’un projet de la Saskatchewan Government Insurance (SGI) qui voulait vendre son entreprise d’assurances IARD à une société également contrôlée par l’État à ce moment-là, mais dont la majorité des actions devait être vendue au public. Le but du projet était de privatiser la division des assurances IARD de la SGI, société d’État provinciale constituée par une loi, ayant le pouvoir d’exercer le commerce de l’assurance et de la réassurance dans toutes ses succursales et investie de l’autorité exclusive de faire souscrire l’assurance-automobile de base obligatoire dans la province. Le projet ne prévoyait pas la cession du commerce d’assurance-automobile, mais seulement de l’assurance IARD pour les autres risques, qui était devenue une des activités de la SGI et à l’égard de laquelle le projet prévoyait le transfert de tous les éléments d’actif à la seconde société. La Cour d’appel de la Saskatchewan a décidé que le projet allait au delà des pouvoirs de la SGI, en invoquant le principe énoncé dans l’arrêt Ashbury Rail. Carriage and Iron Co. (Lim.) v. Riché (1875), 44 Law J. Rep (N.S.) Exch. 185 (H.L.), selon lequel une société constituée par une loi ne possède que les pouvoirs conférés expressément ou implicitement par sa loi constitutive. La Cour a interprété l’autorité de la SGI d’exercer le commerce de l’assurance et de la réassurance dans toutes ses succursales comme impliquant clairement l’intention du législateur de considérer comme une question d’intérêt public l’obligation qu’il lui a imposée de fournir les services décrits. L’aliénation prévue de son entreprise d’assurance IARD a été tenue pour préjudiciable à sa capacité de s’acquitter de son obligation créée par la loi et donc ultra vires. Après avoir examiné la jurisprudence sur la question, le juge Sherstobitoff, J.C.A., au nom de la majorité, a dit ce qui suit (aux pages 469 et 470) :
[traduction] Suivant le principe qui se dégage de l’examen de la jurisprudence, la loi constitutive d’une société dont le but est de rendre des services dans l’intérêt général peut, soit expressément ou implicitement, lui imposer l’obligation de mettre en place et de maintenir ces services. De cette obligation découle la conséquence qu’il y a des limitations prévues par la loi au pouvoir d’une telle société d’aliéner les éléments d’actif nécessaires à la prestation des services, d’accorder des sûretés susceptibles d’entraîner la réalisation de ces éléments, d’abandonner l’une des entreprises autorisées par la loi, de déléguer les pouvoirs conférés par la loi, d’entraver le pouvoir discrétionnaire conféré par la loi ou de fusionner avec d’autres sociétés. Les tribunaux appliquent le principe de l’ultra vires et annulent toute transaction qui passe outre aux limitations imposées par la loi.
Ce que veut le principe énoncé dans l’arrêt Bury, c’est simplement que l’autorité et la capacité d’une personne morale créée par une loi en vue de la prestation de services dans l’intérêt public soient définies, expressément ou implicitement, dans sa loi constitutive. L’application de ce principe en l’espèce dépend de l’interprétation de la Loi constituant la Société canadienne des postes.
Dans le cas qui nous occupe, la Loi sur la Société canadienne des postes confère à la Société « la capacité d’une personne physique », sous réserve des autres dispositions de la Loi; SGI n’était pas investie de cette capacité par la loi de la Saskatchewan qui l’avait constituée et sur laquelle la Cour s’est penchée dans l’arrêt Bury. Au surplus, dans cette affaire, la SGI projetait d’aliéner des éléments d’actif rattachés à son entreprise d’assurance IARD et de retirer sa participation dans cette entreprise. Dans la présente espèce, Postes Canada n’abandonne aucun élément d’actif et n’entend pas concéder de licence exclusive; elle accorde plutôt une licence non exclusive, se réservant le droit de commercialiser les mêmes produits et services dans le territoire de Crowell, dont la licence était limitée à la vente aux particuliers, ce qui excluait les personnes qui achètent dans le cadre d’une entreprise, une association, une société de personnes ou une personne morale. À mon avis, les circonstances de l’espèce sont différentes de celles de l’arrêt Bury sous ces deux aspects importants.
Pour la défenderesse, on fait valoir que la disposition principale de la Loi concernant les pouvoirs de Postes Canada est le paragraphe 16(1) et que le paragraphe 14(1) n’est pas une limitation des pouvoirs attribués à la Société par le paragraphe 16(1) pour l’exécution de sa mission et l’exercice de ses fonctions, savoir la capacité d’une personne physique. Par surcroît, on affirme que l’article 56 n’étaye pas l’argument du demandeur selon lequel Postes Canada ne peut pas autoriser Crowell à recueillir et distribuer les lettres, ou lui donner une licence à cette fin, car le but de cet article est de faire en sorte que personne, sauf Postes Canada, ne puisse recueillir et distribuer des lettres aux destinataires, à moins d’y être autorisé par Postes Canada, même si l’exception pour les personnes autorisées n’est pas formulée.
La défenderesse se réfère en outre aux définitions données, au paragraphe 2(1) de la Loi, aux mots « poster » ou « déposer » et « bureaux de poste » et soutient qu’elles corroborent sa thèse que la Société, exerçant les pouvoirs que lui confère le paragraphe 1 6(1), peut autoriser d’autres personnes à recueillir et à distribuer des lettres en son nom. Voici ces définitions :
2. …
« poster » ou « déposer » Laisser dans un bureau de poste ou à une personne autorisée par la Société à faire le relevage des objets.
« bureaux de poste » Les locaux dont la Société autorise l’emploi pour le dépôt, le relevage ou l’acceptation des objets, ou pour le tri, la manutention, la transmission ou la distribution des envois. La présente définition s’applique en outre au matériel et aux installations dont la Société autorise l’emploi aux mêmes fins.
À mon avis, cet argument n’est bien fondé que si l’argument du demandeur, selon lequel le paragraphe 14(1) limite le pouvoir de Postes Canada d’autoriser d’autres personnes à agir pour son compte, est repoussé. Les définitions ne confèrent ni n’impliquent de pouvoir qui n’aurait pas été attribué à la Société par d’autres dispositions de la Loi.
Les autres arguments avancés au nom de la défenderesse ne sont pas décisifs non plus quant à la question litigieuse, à mon sens. Ainsi, le fait qu’aux termes de l’alinéa 19(1)a), la Société puisse préciser ce qu’on entend par « lettre » et « objet inadmissible » ne réfute pas l’argument principal du demandeur au sujet de la limitation impliquée par le privilège exclusif. Tout règlement pris en application de l’alinéa 19(1)a) (voir DORS/83-481, Règlement sur la définition de lettre) ne permet tout au plus à la Société que de définir, avec l’approbation du gouverneur en conseil, ce qu’on entend par « lettre » pour l’application du privilège exclusif de Postes Canada. L’argument du demandeur n’est pas réfuté non plus par l’argument selon lequel le législateur a accepté implicitement et approuvé les activités de Postes Canada au chapitre du franchisage en acceptant et en approuvant les rapports annuels soumis au Parlement par le truchement du ministre chargé de voir aux intérêts du gouvernement dans les activités de la Société sous le régime de la Loi sur la gestion des finances publiques [L.R.C. (1985), ch. F-11].
Pour terminer, la preuve produite par la défenderesse contient quelques contrats passés par le ministre des Postes en application de la loi antérieure, qui montreraient selon elle que les anciens usages ont une grande ressemblance avec la Convention de concession conclue avec Crowell. Toutefois, tous ces contrats portent sur la transmission du courrier et ne sont pas directement pertinents quant à la question en litige, car le demandeur ne conteste pas ces faits antérieurs ni la capacité de Postes Canada de conclure des contrats pour la transmission des envois, dont les lettres.
Comme le soutient le demandeur, la question litigieuse concerne l’interprétation de la Loi sur la Société canadienne des postes. Si l’on retient l’interprétation donnée par le demandeur au paragraphe 14(1), la limitation que cette disposition apporte aux pouvoirs de la défenderesse ne peut être modifiée que par une nouvelle loi adoptée par le législateur.
Interprétation de la Loi
J’arrive à la question de l’interprétation de la Loi, en particulier des paragraphes 14(1) et 16(1).
À mon avis, le paragraphe 14(1) ne dit pas expressément ni n’implique que Postes Canada ne peut pas conclure de contrats permettant à des tiers d’effectuer pour elle le relevage, la transmission ou la distribution des lettres. Cette disposition habilite Postes Canada; elle lui octroie un privilège que le législateur a voulu « exclusif », unique et absolu, qu’aucune autre personne ne peut légalement exercer, du moins tant que le législateur ne l’aura pas modifié. Cette disposition n’indique cependant ni expressément ni implicitement quelles sont les modalités d’exercice de ce privilège.
Le privilège est renforcé par l’article 56, suivant lequel commet une infraction quiconque viole ou s’engage à violer le privilège exclusif de la Société. À mon avis, l’application de l’article 56 exigerait, en pratique, qu’une plainte soit déposée ou appuyée par Postes Canada avant que la violation du privilège exclusif ne puisse faire l’objet de poursuites. Crowell ne commet pas d’infraction en recueillant et en distribuant les lettres pour Postes Canada conformément aux conditions de la licence accordée par la Convention de concession. Le fait que l’article 56 ne prévoit pas d’impunité pour ceux qui agissent avec le consentement écrit de la Société, contrairement à l’article 58 qui crée une infraction consistant à apposer sans autorisation la mention « bureau de poste » ou toute mention de même portée, n’est pas important, à mon sens, au regard du pouvoir de la Société de conclure des contrats pour permettre à d’autres d’agir en son nom ou d’utiliser la mention « bureau de poste ». L’article 58 a pour but, à mon sens, de créer un équivalent à la protection civile des marques de commerce au moyen d’une infraction destinée à protéger l’intérêt public à l’égard de l’appellation « bureaux de poste » définie dans la Loi.
La manière dont le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1) doit être exercé ne dépend pas de cette disposition, mais des pouvoirs de la Société. Ces pouvoirs sont énoncés essentiellement au paragraphe 16(1) qui confère à la défenderesse, sous réserve des autres dispositions de la Loi, la capacité d’une personne physique. La Société a aussi le pouvoir de prendre des règlements, avec l’approbation du gouverneur en conseil, en vertu du paragraphe 19(1), et, aux termes de l’article 12, elle peut employer du personnel et retenir les services de mandataires, de conseillers et d’experts. Ce dernier article n’a pas été cité comme fondement du contrat conclu avec Crowell; j’estime qu’il n’est pas pertinent eu égard aux présents motifs. Il figure dans la section intitulée « Personnel » parmi d’autres dispositions touchant la situation juridique des employés ou des personnes dont les services ont été retenus et, au surplus, en l’espèce, la Convention de concession décrit précisément Crowell comme un entrepreneur indépendant et non comme un « mandataire, employé ou représentant de la Société, à quelque fin que ce soit ».
Le privilège exclusif octroyé par le paragraphe 14(1) vise non seulement le relevage et la distribution des lettres, mais encore leur transmission. Bien que la question soulevée en l’espèce, celle des limites implicites du privilège exclusif octroyé, n’ait apparemment pas été soulevée dans l’arrêt Société canadienne des postes c. S.P.C., la décision de la Cour d’appel reconnaît en fin de compte inplicitement le pouvoir de Postes Canada de passer des contrats avec les facteurs ruraux pour la transmission, y compris le ramassage et la livraison du courrier, dont les lettres. Ce pouvoir de conclure des contrats pour la transmission des envois repose sur l’article 12 ou, plus probablement, à mon avis, sur le paragraphe 16(1). Si le pouvoir de conclure des contrats avec un facteur pour la transmission des lettres existe, malgré le privilège exclusif octroyé à la Société par le paragraphe 14(1), ce pouvoir est fondé sur la Loi et non sur les usages du ministère des Postes sous le régime de la loi antérieure, et ce pouvoir doit englober en outre celui de conclure des contrats relativement au relevage et à la distribution des lettres. Aucune disposition de la Loi ne justifie, à mon sens, l’établissement d’une distinction entre ces deux dernières tâches et la tâche de transmission des lettres qui est elle aussi visée par le paragraphe 14(1). Ce paragraphe n’interdit pas la conclusion de contrats pour la transmission de lettres par des tiers au nom de la Société et il ne saurait interdire les contrats pour le relevage ou la distribution des lettres pour son compte.
À l’audience, aucun argument n’a été présenté au sujet du rapport entre la capacité d’une personne physique et un privilège exclusif octroyé à celle-ci par le législateur. On a supposé apparemment que les pouvoirs conférés à la Société par le paragraphe 16(1) incluaient le pouvoir de passer des contrats avec un tiers dans l’exercice de ce privilège exclusif, sauf si une limitation était apportée à ce privilège pour l’empêcher de passer de tels contrats. J’ai conclu que les mots employés au paragraphe 14(1) ne limitaient pas le privilège exclusif de Postes Canada. À mon avis, la Société a, dans le cadre de ses pouvoirs généraux prévus au paragraphe 16(1), le pouvoir de conclure un contrat avec Crowell ou une autre personne, si ce contrat ne vise pas expressément à accorder une licence exclusive au concessionnaire, de sorte que Crowell puisse effectuer au nom de Postes Canada le relevage et la distribution des lettres.
Je remarque que les mots « sous réserve des autres dispositions de la présente loi » employés dans l’attribution de pouvoir au paragraphe 16(1), pour reprendre les propos du juge Hugessen, J.C.A., dans l’arrêt French c. Société canadienne des postes, précité, « étayent » cette attribution, en ce qui concerne le paragraphe 14(1). Je le répète, ils ajoutent aux pouvoirs de Postes Canada, outre « la capacité d’une personne physique », le privilège exclusif du relevage et de la transmission des lettres et de leur distribution aux destinataires.
Un contrat de franchise, comme celui conclu avec Crowell, pourrait être jugé ultra vires, selon moi, dans deux cas. Premier cas : il accorde, contrairement au contrat conclu avec Crowell, un privilège exclusif de relevage, de transmission ou de distribution des lettres; un tel contrat dérogerait probablement au principe énoncé dans l’arrêt Bury, si la Société entendait renoncer, expressément ou implicitement, à l’exercice du privilège exclusif que le législateur lui a octroyé. Second cas : on peut montrer que le contrat est préjudiciable à l’exécution de la mission de la Société. En l’espèce, le témoignage de M. Smith, principal témoin cité par la défenderesse, m’amène à conclure que la Convention de concession en cause est utile à l’exécution de la mission de la Société aux termes de la Loi. En concluant ce contrat, la Société s’efforce, en conformité avec son énoncé de mission contenu à l’article 5, de fournir les services de relevage et de distribution des envois et d’assurer les prestations et la fourniture des produits qu’elle estime utiles à son exploitation, et elle vise à adapter, qualitativement et quantitativement, ses prestations et ses produits, tout en veillant à l’autofinancement de son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux besoins de la population du Canada et en mettant en œuvre, pour ce qui la concerne, le programme de symbolisation fédérale. Comme les autres CMBB, le comptoir postal de Crowell qui fait l’objet de la Convention de concession fournit des services dans un territoire à forte densité de population, sans que la Société ait à engager de capital ou de frais administratifs, du moins des sommes importantes, pour atteindre un objectif, l’autofinancement, que son prédécesseur, le ministère des Postes, n’avait jamais pu réaliser. Je suis convaincu que la preuve m’autorise à conclure que la Convention de concession est un moyen raisonnable pour exécuter la mission de la Société et que le conseil d’administration de Postes Canada a compétence pour l’approuver aux fins de son exploitation.
Finalement, à mon sens, l’interprétation que j’ai donnée à la Loi est compatible avec les objectifs généraux de celle-ci, tels qu’ils ressortent de l’historique de la législation relative au service postal. Quand le ministre des Postes a présenté la Loi en deuxième lecture devant le Parlement en octobre 1980, il a souligné que le projet de loi était le fruit de discussions avec les intéressés, y compris les syndicats des Postes, après une décennie de conflits de travail au ministère des Postes, après une série de pertes importantes et après nombre d’études et de projets. Il s’attendait à ce que la transformation du ministère en société d’État ait des avantages dans trois domaines précis : la responsabilité de la gestion, l’amélioration des procédures financières et l’efficacité accrue des négociations ouvrières. Le ministère des Postes devait répondre à divers autres ministères; la nouvelle société d’État, par l’intermédiaire de son conseil d’administration, serait pleinement responsable du fonctionnement des Postes et aurait assez d’indépendance pour fonctionner efficacement. Il a insisté sur l’importance de ses objectifs généraux et sur les facteurs, énoncés à l’article 5, qu’elle devrait prendre en considération dans la réalisation de ces objectifs. L’exploitation quotidienne du service postal incomberait au conseil d’administration de la Société qui serait investi du pouvoir d’établir une politique générale et de prendre des décisions sur le plan des finances et de l’administration du personnel, sans les contraintes que l’on retrouve d’ordinaire dans l’administration publique. À l’instar du ministère des Postes, comme l’a fait observer le ministre des Postes d’alors, la Société exercerait « un monopole sur le transport des lettres afin d’avoir une source garantie de recettes lui permettant d’assurer l’universalité des services ».
L’économie de la Loi et les pouvoirs généraux octroyés à la nouvelle société d’État, si on les compare aux caractéristiques de la législation antérieure et aux pouvoirs particuliers attribués auparavant au ministre des Postes, mettent en évidence, selon moi, l’intention du législateur d’habiliter la nouvelle société d’État de telle sorte qu’elle puisse réaliser efficacement la mission énoncée à l’article 5, à une époque de bouleversements techniques et de commercialisation des services. Interpréter le pouvoir attribué par la nouvelle Loi plus strictement que les dispositions des lois sur les postes, au chapitre des pouvoirs du ministre des Postes, irait à l’encontre de cette intention générale. La législation antérieure (voir, par exemple, S.R.C. 1970, ch. P-14, alinéa 5(1)o) et son pendant, S.C. 1867, ch. 10, article 10.3) conférait au ministre des Postes le pouvoir explicite de « conclure et [de] faire observer des contrats relatifs au transport postal ou à toute autre opération de la poste au Canada ». Il est certes vrai que le ministre des Postes ne s’est pas prévalu des dispositions de la législation antérieure pour passer des contrats de la même manière que Postes Canada l’a fait en concluant une Convention de concession avec Crowell, mais, s’il l’avait fait, il aurait eu le pouvoir, à mon avis, de faire précisément cela, sous réserve des dispositions de la législation antérieure touchant les employés de la poste. En effet, si je ne m’abuse, le demandeur concède ce point, mais il soutient que le législateur voulait que la Société canadienne des postes maintienne les usages instaurés sous le régime des lois antérieures, suivant lesquels les employés de la poste sous l’autorité de l’ancien ministère des Postes étaient chargés du relevage et de la distribution des lettres. À mon avis, interpréter ainsi l’intention du législateur exprimée dans la Loi irait à l’encontre des objectifs généraux de la Loi, qui étaient d’investir Postes Canada du pouvoir, aux termes de l’article 12, d’employer le personnel et de retenir les services des mandataires qu’elle estimerait nécessaires, et, au surplus, d’exercer tous les pouvoirs inhérents à la capacité d’une personne physique, sous réserve des limitations formulées dans la Loi, pour exécuter sa mission. Ni l’article 12 ni l’article 14, à mon sens, ne peuvent être interprétés comme apportant une limitation au mode d’organisation du personnel de la Société relativement aux prestations à assurer, y compris l’exercice de son privilège exclusif du relevage et de la distribution des lettres.
Conclusion
Pour les motifs qui précèdent, je conclus que le paragraphe 14(1) ne limite pas expressément ni implicitement la capacité de la Société canadienne des postes de conclure des contrats, en accordant une licence non exclusive à des tiers conformément à des contrats semblables à celui conclu avec Crowell, afin que la partie contractante effectue en son nom le relevage et la distribution des lettres.
En conséquence, une ordonnance est rendue, rejetant l’action du demandeur en vue d’un jugement déclaratoire, avec dépens.