Jugements

[2001] 1 C.F. 138

T-882-99

Air Nunavut Ltd. (demanderesse)

c.

Le ministre des Transports (défendeur)

et

Le Tribunal de l’aviation civile (intervenant)

Répertorié : Air Nunavut Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1^re inst.)

Section de première instance, juge Tremblay-Lamer — Ottawa, 17 mai et 11 juillet 2000.

Droit aérien — Transporteur aérien ayant sa base d’exploitation à Iqaluit qui dessert des collectivités éloignées avec deux appareils — Contrôle judiciaire de la décision du Tribunal de l’aviation civile rejetant l’appel interjeté à l’encontre de la décision du conseiller chargé de l’audition confirmant la suspension par le ministre du certificat d’exploitation aérienne — Premier avis de suspension délivré pour non-respect des conditions du certificat en vertu de l’art. 7.1(1)b) de la Loi sur l’aéronautique (absence d’un pilote en chef à temps plein) sans préavis à la demanderesse — Second avis délivré en vertu de la même autorisation législative et faisant état de quatre contraventions — Présenté comme remplaçant le premier avis — Le conseiller a annulé le second avis au motif qu’il n’était pas conforme à l’art. 7.1(2)b) en ce qu’il prétendait avoir un effet rétroactif — Le comité d’appel a jugé que le premier avis était valide — Demande accueillie — 1) Le Tribunal avait compétence pour annuler le second avis de suspension — La décision sur la validité de l’avis de suspension constitue une condition préalable à la compétence du Tribunal en vertu de l’art. 7.1 — Lorsque des lacunes peuvent être clairement constatées à la lecture d’un document, il serait futile de poursuivre l’audition — Ce pouvoir existe par déduction nécessaire — 2) Le Tribunal ne pouvait juger la première suspension valide — L’intention du ministre était que le second avis remplace le premier — Le premier avis a donc été révoqué — 3) Il fallait donner une forme quelconque d’avis et la possibilité de répondre avant que l’avis ne prenne effet — Examen des facteurs énumérés dans Baker c. Canada (M.C.I.) comme pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale de common law — Obligation générale des autorités publiques, en common law, d’agir équitablement dans les décisions administratives touchant les droits, privilèges ou intérêts des personnes — Équilibre à établir entre les effets financiers graves sur l’entreprise de la demanderesse et la promotion de la sécurité aéronautique — Dans les circonstances, une obligation minimale d’équité s’imposait avant la suspension du certificat.

Droit administratif — Contrôle judiciaire — Certiorari — Suspension par le ministre du certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse pour non-respect des conditions de délivrance du certificat sans préavis et sans lui donner la possibilité de répondre aux préoccupations — Examen des facteurs énumérés dans Baker c. Canada (M.C.I.) comme pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale de common law (nature de la décision, processus suivi, régime législatif, importance de la décision pour les personnes visées, attentes légitimes des personnes qui contestent la décision) — Effets financiers graves de la suspension mis en balance avec la promotion de la sécurité aéronautique — Obligation générale de l’autorité publique, en common law, d’agir équitablement dans les décisions administratives touchant les droits, privilèges ou intérêts des personnes — Dans les circonstances, une obligation minimale d’équité s’imposait avant la suspension du certificat.

Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du Tribunal de l’aviation civile rejetant l’appel interjeté par la demanderesse à l’encontre d’une décision du conseiller chargé de l’audition, confirmant la décision de suspendre le certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse. La demanderesse, un transporteur aérien ayant sa base d’exploitation à Iqaluit, dessert les collectivités éloignées avec deux appareils. Le ministre des Transports a délivré un avis de suspension en vertu de l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi sur l’aéronautique au motif que la demanderesse n’employait pas un pilote en chef approuvé à temps plein et ne respectait donc plus les conditions de délivrance du certificat. Aucun préavis n’a été donné à la demanderesse et on ne lui a pas non plus donné l’occasion de répondre aux préoccupations que le ministre pouvait avoir. Un second avis de suspension a été délivré peu de temps après en vertu de la même autorisation législative, il faisait état de quatre contraventions. Ce nouvel avis était présenté, dans une lettre d’accompagnement, comme remplaçant le premier avis de suspension. À une audition de révision devant un conseiller, le second avis de suspension a été annulé au motif qu’il n’était pas conforme à l’alinéa 7.1(2)b) de la Loi sur l’aéronautique en ce qu’il prétendait avoir un effet rétroactif. Le premier avis de suspension a été confirmé sur le fond. Le comité d’appel a conclu que le premier avis de suspension était valide, jugeant que rien n’obligeait le ministre à aviser la demanderesse des motifs projetés de suspension et à lui donner la possibilité de répondre avant de délivrer l’avis de suspension. Il a également jugé qu’il était satisfait aux exigences de l’équité et de la justice naturelle par la procédure d’audition devant le Tribunal établie par la Loi.

Les questions en litige étaient : 1) le Tribunal avait-il compétence pour décider de la validité du second avis de suspension? 2) le premier avis de suspension était-il valide? 3) les principes d’équité et de justice naturelle obligeaient-ils le ministre à donner un préavis à la demanderesse et à lui donner la possibilité de répondre avant de délivrer le premier avis de suspension?

Jugement : la demande est accueillie.

1) La norme de contrôle applicable en ce qui concerne la compétence du Tribunal pour annuler le second avis de suspension est celle de la décision correcte. Le Tribunal a annulé à bon droit le second avis de suspension pour non-respect des prescriptions de la Loi et du Règlement. Si une question est soulevée durant une audition au sujet de la validité d’un avis, le Tribunal a compétence pour traiter cette question. Une telle décision constitue en fait une condition préalable à la compétence du Tribunal pour réviser une décision du ministre en vertu de l’article 7.1 de la Loi. En restreignant les pouvoirs du Tribunal à renvoyer le dossier au ministre pour réexamen dans le cas où un avis de suspension est invalide, on se trouverait à l’empêcher d’agir rapidement et sans formalités dans la mesure où les circonstances, l’équité et la justice naturelle le permettent, conformément à l’article 37 de la Loi. Lorsque des lacunes peuvent être clairement constatées à la lecture d’un document, comme c’est le cas en l’espèce, il serait futile et inefficace de poursuivre l’audition en sachant que l’avis est invalide. Bien que la Loi soit muette sur le sujet, un tel pouvoir existe par déduction nécessaire. Le Tribunal a agi dans les limites de sa compétence lorsqu’il a invalidé le second avis de suspension.

2) Le Tribunal a excédé sa compétence en jugeant valide le premier avis de suspension. L’intention du ministre en délivrant le second avis était clairement de remplacer le premier avis. « Remplacer » ne signifie pas « modifier ». Le premier avis a donc été révoqué lors de la délivrance du second avis et était par conséquent sans effet. Le Tribunal ne pouvait déclarer que le second avis visait en fait à modifier le premier avis.

3) Décider si un avis de suspension a été délivré conformément aux principes de justice naturelle ne relève pas vraiment de l’expertise du Tribunal en matière d’« aéronautique ». En conséquence, il faut faire preuve d’une retenue faible à l’égard du décideur. La norme de contrôle se situe au milieu de la gamme qui va du « manifestement déraisonnable » à la « décision correcte » ou, sur cette question particulière, elle est le caractère raisonnable simpliciter.

Le devoir d’agir équitablement est souple, variable et son contenu dépend de diverses circonstances. L’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) a examiné les facteurs pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale de common law dans un ensemble donné de circonstances. Le premier facteur concerne le processus faisant l’objet du contrôle. Plus le processus ressemble à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que les protections procédurales se rapprocheront du modèle du procès. La décision du ministre d’imposer une suspension n’est pas analogue au modèle du procès. Le deuxième facteur est la nature du régime législatif. La Loi confère au ministre le pouvoir discrétionnaire d’imposer une suspension d’un document d’aviation canadien lorsque le titulaire ne remplit plus les conditions de délivrance. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire conféré par la Loi obéit à des préoccupations comme la sécurité du public. Le troisième facteur est l’importance de la décision pour les personnes touchées. Plus les répercussions sont grandes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses. Le ministre doit établir un équilibre entre les effets financiers graves que la suspension du document d’aviation canadien entraîne pour la demanderesse et la promotion de la sécurité aéronautique. S’il est vrai que la Loi n’exige pas de préavis avant la délivrance de l’avis de suspension, c’est un principe élémentaire de droit que toute autorité publique qui prend une décision administrative qui n’est pas de nature législative et qui touche les droits, privilèges ou intérêts de personnes a une obligation générale de common law d’agir équitablement. Une suspension temporaire aura des effets négatifs sur l’activité de la demanderesse et entraînera des inconvénients pour les passagers qui ont fait des réservations auprès d’elle. Donc, considérant qu’il n’y avait pas de menace immédiate pour la sécurité aéronautique, qu’une demande d’emploi de pilote en chef était à l’étude, qu’il y a eu confusion sur le point de savoir si le pilote en chef de la demanderesse se trouvait sur les lieux ou non, et compte tenu des répercussions négatives potentielles sur la subsistance de la demanderesse, une obligation minimale d’équité s’imposait avant la suspension du certificat. L’équité procédurale oblige le ministre à donner à la demanderesse une forme quelconque d’avis et la possibilité de répondre avant que l’avis ne prenne effet. Il n’était pas raisonnable pour le Tribunal de conclure que le ministre n’était pas tenu d’aviser la demanderesse des motifs projetés de suspension et de lui donner la possibilité de répondre avant de délivrer l’avis de suspension.

LOIS ET RÈGLEMENTS

Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A-2, art. 6.9 (mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5), 7 (mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5), 7.1 (mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5; ch. 4, art. 15), 37 (édicté par L.R.C. 1985 (1^er suppl.), ch. 33, art. 5).

Loi sur les Transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 57.

Règlement de l’aviation civile, DORS/96-433, art. 103.03, 103.06(3)a),b).

JURISPRUDENCE

DÉCISIONS APPLIQUÉES :

Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; (1990), 69 D.L.R. (4th) 489; [1990] 3 W.W.R. 289; 83 Sask. R. 81; 43 Admin. L.R. 157; 30 C.C.E.L. 237; 90 CLLC 14,010; 106 N.R. 17; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; (1999), 174 D.L.R. (4th) 193; 14 Admin. L.R. (3d) 173; 1 Imm. L.R. (3d) 1; 243 N.R. 22.

DÉCISIONS CITÉES :

U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; (1988), 35 Admin. L.R. 153; 95 N.R. 161; Bell Canada v. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; (1989), 60 D.L.R. (4th) 682; 38 Admin. L.R. 1; 97 N.R. 15.

DOCTRINE

Black’s Law Dictionary, 5th ed. St. Paul, Minn. : West Publishing Co., 1979. « replace », « supersede ».

Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles, 3rd ed. Oxford : Clarendon Press, 1978. « replace », « supersede ».

DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision du Tribunal de l’aviation civile rejetant l’appel interjeté à l’encontre d’une décision du conseiller chargé de l’audition, confirmant la décision du ministre de suspendre le certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse sans avoir donné de préavis à la demanderesse et sans lui avoir donné l’occasion de présenter des observations (Air Nunavut Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1999] D.T.A.C. n^o 24 (QL)). Demande accueillie.

ONT COMPARU :

Martha A. Healey pour la demanderesse.

J. Sanderson Graham pour le défendeur.

Martine M. Richard pour l’intervenant.

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Ogilvy, Renault, Ottawa, pour la demanderesse.

Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.

Borden, Elliot, Scott & Aylen, Ottawa, pour l’intervenant.

Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnace rendus par

[1]        Le juge Tremblay-Lamer : Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision (la décision d’appel) du Tribunal de l’aviation civile (le Tribunal) datée du 13 avril 1999 [[1999] D.T.A.C. n^o 24 (QL)]. Dans cette décision, le Tribunal rejetait l’appel interjeté par la demanderesse à l’encontre d’une décision du conseiller chargé de l’audition dans le dossier TAC n^o C-1705-10/MDT n^o 5258-5343, confirmant la décision du ministre des Transports de suspendre le certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse à compter du 7 novembre 1998.

LES FAITS

[2]        Air Nunavut, exploitant aérien ayant sa base d’exploitation à Iqaluit dans le Territoire du Nunavut, offre des services aériens nolisés intérieurs et internationaux d’Iqaluit à des collectivités nordiques et éloignées tant au Canada qu’à l’extérieur du Canada. À l’heure actuelle, Air Nunavut exploite une flotte composée de deux appareils et est titulaire du certificat d’exploitation aérienne 7096 (le certificat) délivré en vertu du Règlement de l’aviation canadien[1] (le Règlement) pris en vertu de la Loi sur l’aéronautique[2] (la Loi).

[3]        Le 6 novembre 1998, le ministre a délivré un avis de suspension[3] (le premier avis de suspension) en vertu de l’alinéa 7.1(1)b) [mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. l; L.C. 1992, ch. 4, art. 15] de la Loi, suspendant le certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse à compter du 7 novembre 1998 à 0h01. Les motifs invoqués étaient qu’Air Nunavut n’employait pas un pilote en chef approuvé à temps plein et ne respectait donc plus les conditions de délivrance du certificat. Aucun préavis de suspension n’a été donné à Air Nunavut et on ne lui a pas non plus donné l’occasion de répondre aux préoccupations que le ministre pouvait avoir. L’avis indiquait notamment :

[traduction] Air Nunavut Ltd. ne respecte plus les conditions auxquelles le document a été délivré.

Air Nunavut Ltd. ne respecte plus le paragraphe 704.07(2) du Règlement de l’aviation canadien du fait que la société n’emploie pas à temps plein un pilote en chef approuvé par le ministre conformément au sous-alinéa 704.07(2), b), (ii) du Règlement de l’aviation canadien[4].

[4]        Les conditions fixées par le ministre pour le rétablissement du certificat étaient qu’Air Nunavut emploie un pilote en chef approuvé à temps plein et établisse d’une manière jugée satisfaisante par le ministre qu’elle respectait toutes les exigences pour être titulaire d’un certificat d’exploitation aérienne.

[5]        Le 9 novembre 1998, la demanderesse a présenté au Tribunal une requête en révision de la suspension.

[6]        Le 13 novembre 1998, le ministre a délivré un second avis de suspension[5] dont il disait, dans une lettre d’accompagnement, qu’il remplaçait le premier avis de suspension délivré le 6 novembre 1998. Le second avis de suspension a été délivré en vertu de la même autorisation législative que le premier avis de suspension et faisait état de quatre contraventions aux conditions du certificat : défaut d’employer un chef pilote; défaut d’employer un gestionnaire de la maintenance; défaut d’employer un gestionnaire des opérations; et défaut de mettre en œuvre la formation sur la politique de la compagnie, l’entraînement en ligne ainsi que la formation initiale et annuelle des membres d’équipage de conduite.

[7]        La demanderesse a présenté une requête en révision du second avis de suspension le 13 novembre 1998.

L’AUDITION DE RÉVISION[6]

[8]        Le 20 novembre 1998, une audition de révision a eu lieu devant un conseiller. Une requête en suspension du second avis de suspension présentée par la demanderesse a été accueillie au motif que cet avis n’était pas conforme à l’alinéa 7.1(2)b) [mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1] de la Loi en ce qu’il prétendait avoir un effet rétroactif.

[9]        Une deuxième requête présentée par la demanderesse et visant l’annulation du premier avis de suspension au motif qu’il ne pouvait avoir un effet immédiat et, en tout cas, ne pouvait avoir effet sans un avis préalable a été rejetée par le conseiller. Celui-ci a conclu que l’article 7.1 de la Loi autorise une suspension prenant effet immédiatement.

[10]      Sur le fond de la décision du ministre, le conseiller a conclu qu’au moment de la suspension, la demanderesse n’avait pas à son service un pilote en chef employé à temps plein et exerçant les fonctions rattachées à ce poste. Vu ce manquement aux conditions générales du certificat d’exploitation aérienne de la demanderesse, le conseiller a confirmé la décision du ministre.

AUDITION D’APPEL[7]

[11]      Une audition de l’appel a eu lieu devant un comité d’appel composé de trois conseillers, le 15 février 1999. Le comité d’appel a prononcé sa décision le 13 avril 1999.

[12]      Le comité d’appel a conclu que le premier avis de suspension était valide malgré le fait que le second avis de suspension n’était pas conforme aux conditions prescrites par la loi au sujet des avis :

[traduction] En révision, le Tribunal a rejeté à bon droit l’avis daté du 13 novembre comme invalide et a procédé sur la base de l’avis du 6 novembre. Quelle qu’ait pu être l’intention de son auteur, le document daté du 13 novembre était manifestement nul et on ne peut prétendre que ce document nul ait supplanté ou rendu invalide le document du 6 novembre parfaitement légal qui était entre les mains du Tribunal en vue de la révision par suite de la requête présentée le 9 novembre par la requérante. En conclusion, le Tribunal est d’avis que l’avis du 6 novembre constituait un avis valable selon la loi et qu’il avait effet au moment de l’audition de révision[8].

[13]      Sur la question du déni de la justice naturelle et de l’équité procédurale dans la décision du ministre de suspendre le certificat, le comité d’appel a jugé que rien n’obligeait le ministre à aviser la demanderesse des motifs projetés de suspension et à lui donner la possibilité de répondre avant de délivrer l’avis de suspension. Il a également jugé qu’il était satisfait aux exigences de l’équité et de la justice naturelle par la procédure d’audition devant le Tribunal établie par la Loi.

LES QUESTIONS EN LITIGE

1.         Le Tribunal a-t-il erré en jugeant a) que le second avis de suspension était invalide et en l’annulant; et b) que le premier avis de suspension était valide nonobstant l’invalidité du second avis?

2.         Le Tribunal a-t-il erré en jugeant que le ministre n’était pas obligé, en vertu des principes d’équité et de justice naturelle, de donner à Air Nunavut un avis supplémentaire et la possibilité de répondre avant de délivrer le premier avis de suspension?

LA POSITION DES PARTIES

[14]      Sur la première question, la demanderesse tient que le pouvoir du Tribunal en révision ou en appel se limite à confirmer la suspension ou à renvoyer le dossier au ministre pour réexamen et que le Tribunal n’a donc pas le pouvoir de réviser la décision du ministre ou de prendre la décision que le ministre aurait dû prendre. En conséquence, sur la validité des avis de suspension, la demanderesse soutient que, du fait que le second avis de suspension visait à remplacer le premier avis de suspension, l’invalidité du second avis de suspension devrait entraîner l’invalidité du premier avis. En d’autres termes, la demanderesse plaide que le Tribunal n’a pas le pouvoir de faire revivre le premier avis de suspension puisque l’intention du ministre était de le remplacer par le second avis de suspension.

[15]      Sur la seconde question, la demanderesse fait valoir que le Tribunal a erré en droit en jugeant qu’elle n’avait pas droit au moindre avis ni à la moindre occasion de répondre avant que l’avis de suspension ne soit délivré ou ne prenne effet. Le pouvoir du ministre n’est pas soumis aux obligations d’équité procédurale au seul niveau de la révision ou de l’appel; le ministre doit agir avec équité dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui attribue la Loi de suspendre un document d’aviation canadien.

[16]      Sur la première question, le défendeur adopte la position que le Tribunal a erré en droit et excédé sa compétence en se prononçant sur la validité des avis de suspension et en annulant le second avis de suspension.

[17]      À titre subsidiaire, le défendeur soutient que, si le Tribunal avait effectivement compétence pour annuler le second avis de suspension, c’est à bon droit qu’il a jugé que le premier avis de suspension était valide.

[18]      Sur la seconde question, le défendeur plaide que le Tribunal n’a pas erré en jugeant que le ministre n’était pas tenu d’aviser la demanderesse de son intention de suspendre le certificat d’exploitation aérienne avant de délivrer le premier avis de suspension; que la nature réglementaire de la décision du ministre, le contexte législatif dans lequel elle doit être prise et le devoir primordial du ministre de promouvoir la sécurité aéronautique dans l’intérêt public sont autant de facteurs indiquant que les droits procéduraux ne prennent pas naissance avant l’entrée en vigueur de la suspension; que, donc, le Tribunal, organe spécialisé dans le domaine de la sécurité aéronautique, n’avait pas commis d’erreur susceptible de contrôle judiciaire.

[19]      De son côté, l’intervenant, qui ne souhaite présenter des observations à la Cour que sur le premier point, soutient que les pouvoirs conférés au Tribunal par la Loi comprennent non seulement ceux qui sont expressément conférés, mais aussi, par voie de déduction, tous les pouvoirs nécessaires à la bonne exécution de ses obligations, notamment le pouvoir de se prononcer sur la validité d’un avis de suspension.

ANALYSE

1.         Le pouvoir de redressement du Tribunal

[20]      En abordant la première question, il peut être utile de faire l’inventaire des pouvoirs du Tribunal, tels qu’ils sont exposés dans la Loi. Pour exploiter des services aériens pour passagers, il faut détenir un document d’aviation canadien délivré en vertu de la Loi[9].

[21]      Le mandat du Tribunal est de donner au secteur du transport aérien la possibilité d’appeler des décisions administratives qui touchent les licences ou imposent des pénalités en vertu de la Loi.

[22]      Les articles 6.9 [mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5], 7 [mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5] et 7.1 [mod. par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 1, art. 5; ch. 4, art. 15] de la Loi prévoient les conditions dans lesquelles le ministre peut suspendre ou annuler un document d’aviation canadien.

[23]      Selon le paragraphe 7.1(6) de la Loi, le conseiller chargé de la révision d’une décision du ministre de suspendre ou d’annuler un document d’aviation canadien doit donner au ministre et à l’intéressé toute possibilité de lui présenter leurs éléments de preuve et leurs observations sur la mesure attaquée, conformément aux principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle.

[24]      Au terme de la révision selon l’article 7.1 de la Loi, le conseiller peut confirmer la mesure ou renvoyer le dossier au ministre pour réexamen, comme il est prévu au paragraphe 7.1(8) de la Loi.

[25]      La décision du conseiller peut ensuite être portée en appel. Le paragraphe 7.2(5) de la Loi prévoit :

7.2 […]

(5) Le Tribunal peut rejeter l’appel ou y donner droit et substituer sa décision à celle rendue en application des paragraphes 6.9(8) ou 7(7), ou renvoyer l’affaire au ministre pour réexamen dans le cas d’une décision rendue en application du paragraphe 7.1(8).

[26]      En l’espèce, la suspension du certificat d’exploitation aérienne a été prononcée conformément à l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi, qui dispose :

7.1 (1) Lorsque le ministre décide

[…]

soit de suspendre ou d’annuler un document parce que le titulaire du document est inapte ou que le titulaire ou l’aéronef, l’aéroport ou autre installation que vise le document ne répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité du document,

[…]

il expédie un avis de la mesure par signification à personne ou par courrier recommandé à la dernière adresse connue du titulaire ou du propriétaire, exploitant ou utilisateur en cause. [C’est moi qui souligne.]

[27]      La forme et le contenu de l’avis de suspension sont prescrits par la Loi et le Règlement. Notamment, l’avis doit indiquer, selon le cas : 1) les conditions de délivrance auxquelles, selon le ministre, le titulaire ne répond plus; 2) la date de prise d’effet de la suspension; et 3) les conditions selon lesquelles la suspension prend fin[10].

[28]      Il est important de noter que, contrairement à ce qui est prévu pour l’avis de suspension délivré en vertu de l’article 6.9 de la Loi, lorsqu’une suspension est prononcée en vertu de l’article 7.1, aucune période d’attente n’est prévue avant la prise d’effet de la suspension. Lorsqu’un document est suspendu, le titulaire doit le retourner au ministre immédiatement après la date de la prise d’effet de la suspension[11].

[29]      Le défendeur fait valoir que, dans ce régime législatif, le Tribunal n’a pas compétence pour déclarer si un avis de suspension est valide ou non. En fait, selon le défendeur, le Tribunal ne peut faire plus que de renvoyer le dossier au ministre pour réexamen.

[30]      Quant à la demanderesse, elle ne conteste pas le pouvoir de redressement du Tribunal quand il s’agit d’annuler un avis de suspension, mais elle s’oppose à ce pouvoir de redressement quand il s’agit d’interpréter la raison d’être du second avis de suspension, c’est-à-dire qu’il visait à modifier le premier avis, et non à le remplacer ou à l’abroger.

[31]      La norme de contrôle applicable à la première question est celle de la décision correcte, puisqu’il s’agit de déterminer si le Tribunal n’avait pas la compétence ou a excédé sa compétence lorsqu’il a annulé le second avis de suspension délivré par le ministre[12].

[32]      À mon avis, le Tribunal n’a pas erré en accueillant la requête présentée par la demanderesse en vue d’annuler le second avis de suspension pour non-respect des prescriptions de la Loi et du Règlement au sujet de la délivrance d’un avis de suspension[13].

[33]      Je souscris à l’argument de l’intervenant que, si une question est soulevée durant une audition au sujet de la validité d’un avis délivré par le ministre, le Tribunal a compétence pour traiter cette question. Je suis d’avis que la décision sur la validité de l’avis de suspension constitue en fait une condition préalable à la compétence du Tribunal pour réviser une décision du ministre en vertu de l’article 7.1 de la Loi.

[34]      En restreignant les pouvoirs du Tribunal au renvoi du dossier au ministre pour réexamen dans le cas où un avis de suspension est invalide, on se trouverait à l’empêcher d’agir rapidement et sans formalités dans la mesure où les circonstances, l’équité et la justice naturelle le permettent, conformément à l’article 37 [édicté par L.R.C. (1985) (1^er suppl.), ch. 33, art. 5] de la Loi.

[35]      Lorsque des lacunes peuvent être clairement constatées à la lecture d’un document, comme c’est le cas en l’espèce, il serait futile et inefficace de poursuivre l’audition en sachant que l’avis est invalide.

[36]      Bien que la Loi soit muette sur le sujet, je suis d’avis qu’un tel pouvoir existe par déduction nécessaire.

[37]      La Cour suprême du Canada a même confirmé, dans l’arrêt Bell Canada[14], que les pouvoirs d’un tribunal administratif pouvaient exister par déduction nécessaire.

[38]      Je suis donc convaincue que, pour s’acquitter efficacement de son mandat, le Tribunal a agi dans les limites de sa compétence lorsqu’il a invalidé le second avis de suspension.

[39]      Toutefois, le Tribunal ne s’est pas limité à juger que le second avis était invalide, il a aussi examiné le premier avis de suspension et l’a jugé valide.

[40]      Sur cette question, l’avocat du défendeur soutient que le Tribunal a agi dans les limites de sa compétence, étant donné que le premier avis de suspension n’a jamais été réellement retiré et que l’invalidité du second avis a eu pour effet de le faire revivre.

[41]      Je ne puis souscrire à cette position de l’avocat du défendeur.

[42]      La lecture de la lettre du ministre accompagnant le second avis indique clairement que l’intention du ministre en délivrant le second avis était de remplacer (replace and supersede, dans la version anglaise) le premier avis.

[43]      Comme le fait valoir la demanderesse, dans toutes les définitions données par les dictionnaires, le mot supersede ne signifie pas « modifier » :

[traduction] Supersede : Enlever, annuler, remplacer, rendre nul, inefficace ou inutile, abroger. Mettre de côté, rendre superflu, suspendre. [Black’s Law Dictionary, 5^e éd.]

[traduction] Supersede : […] 1) Interrompre, se désister de (une procédure, une tentative, etc.); ne pas poursuivre. Cesser, s’abstenir. 2) S’abstenir de (divulgation, élucubration); omettre de mentionner, s’abstenir de mentionner. 3) Mettre un terme à (une poursuite, etc.); arrêter, surseoir. Droit. Surseoir à l’exécution. 4) Rendre superflu ou inutile. 5) Rendre sans effet; rendre nul, non valable ou inutile; annuler; prévaloir. 6) Être laissé de côté comme inutile ou dépassé; être remplacé par quelque chose considéré comme supérieur. 7) Prendre la place de (quelque chose laissé de côté ou abandonné); succéder à la place occupée par; servir, être adopté ou accepté au lieu de. 8) Mettre une personne à la place de (une autre dépossédée d’une fonction ou d’un poste ou renvoyée); aussi promouvoir un autre en passant par-dessus; être démis d’une fonction pour faire place à un autre; prendre la place (d’une chose). [Soulignement ajouté.] [Shorter Oxford English Dictionary, 3^e éd.]

[traduction] Replace : Placer de nouveau, remettre dans son état antérieur […] Le terme, dans son sens ordinaire, signifie supplanter avec un substitut ou un équivalent […] Prendre la place de. [Soulignement ajouté.] [Black’s Law Dictionary, 5^e éd.]

[traduction] Replace : […] 1) Remettre dans une place ou position antérieure; remettre encore à une place, 2) prendre la place de, se substituer à (une personne ou une chose), 3) mettre un substitut à la place de (une personne ou une chose), fournir ou trouver un substitut ou un équivalent à la place de (une personne ou une chose) [Shorter Oxford English Dictionary, 3^e éd.]

[44]      J’estime donc que le premier avis a été révoqué le 13 novembre 1998 et était par conséquent sans effet.

[45]      Le Tribunal ne pouvait prêter une intention au ministre et déclarer que le second avis visait en fait à modifier le premier avis. Cela excède nettement la compétence du Tribunal.

2.         Le devoir d’équité

[46]      L’avocat du défendeur plaide qu’à l’égard des décisions prises par le Tribunal dans les limites de sa compétence, la norme de contrôle applicable est le caractère manifestement déraisonnable. Selon son argumentation, parce que les décisions du Tribunal sont protégées par une clause privative et que les membres du Tribunal doivent posséder des connaissances et de l’expérience en aéronautique, la Cour devrait faire preuve d’une grande retenue à l’égard de ses décisions.

[47]      Je reconnais l’expertise du Tribunal en ce qui concerne l’« aéronautique », mais on conviendra que décider si un avis de suspension a été délivré conformément aux principes de justice naturelle ne relève pas vraiment de l’expertise du Tribunal. En conséquence, il faut faire preuve d’une retenue faible à l’égard du décideur. Dans ce cas, j’estime que la norme de contrôle se situe au milieu de la gamme qui va du « manifestement déraisonnable » à la « décision correcte ». Donc, la norme appropriée sur cette question particulière est le caractère raisonnable simpliciter.

[48]      L’avocate de la demanderesse plaide que le Tribunal a erré en droit en jugeant que la demanderesse n’avait droit à aucune forme d’avis ni à la possibilité de répondre avant que l’avis de suspension soit délivré et prenne effet.

[49]      Le défendeur soutient que le ministre n’était pas tenu de donner à Air Nunavut un avis préalable de sa décision de suspendre le certificat d’exploitation aérienne. Selon l’avocat du défendeur, le titulaire avait la possibilité de contester cette décision par la voie d’une requête en révision auprès du Tribunal. Et c’est à ce stade seulement, selon l’argumentation de l’avocat du défendeur, que le titulaire aurait pleinement la possibilité de se faire entendre.

[50]      En outre, l’avocat du défendeur soutient que le régime établi par la Loi suppose que les mesures administratives urgentes (comme la suspension d’un document) qui sont nécessaires pour maintenir la sécurité aéronautique ne doivent pas être retardées par des exigences d’avis ou d’audition.

[51]      La Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Knight c. Indian Head School Division No. 19[15] a indiqué que le devoir d’agir équitablement est souple, variable et que son contenu dépend de diverses circonstances. Plus récemment, dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)[16], la Cour suprême du Canada a examiné les facteurs reconnus comme pertinents dans la jurisprudence pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale de common law dans un ensemble donné de circonstances, notamment la nature de la décision prise et le processus suivi pour y parvenir, la nature du régime législatif, l’importance de la décision pour les personnes visées et les attentes légitimes des personnes qui contestent la décision.

[52]      Je vais maintenant appliquer ces facteurs à la présente affaire.

[53]      Le premier facteur concerne le processus faisant l’objet du contrôle : plus le processus ressemble à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que les protections procédurales se rapprocheront du modèle du procès. En l’espèce, la décision du ministre d’imposer une suspension n’est pas analogue au modèle du procès.

[54]      Le deuxième facteur est la nature du régime législatif. La Loi confère au ministre le pouvoir discrétionnaire d’imposer une suspension d’un document d’aviation canadien lorsque le titulaire ne remplit plus les conditions de délivrance. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire conféré par la Loi obéit à des préoccupations comme la sécurité du public.

[55]      Le troisième facteur est l’importance de la décision pour les personnes touchées. Plus les répercussions sont grandes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses. En l’espèce, le ministre doit établir un équilibre entre les effets financiers graves que la suspension du document d’aviation canadien entraîne pour la demanderesse et la promotion de la sécurité aéronautique.

[56]      S’il est vrai que la Loi n’exige pas de préavis avant la délivrance de l’avis de suspension, c’est un principe élémentaire de droit que toute autorité publique qui prend une décision administrative qui n’est pas de nature législative et qui touche les droits, privilèges ou intérêts de personnes a une obligation générale de common law d’agir équitablement. Sans méconnaître que la détention d’un certificat ne constitue pas un droit, je suis néanmoins d’avis qu’une suspension temporaire aura des effets négatifs sur l’activité du titulaire du document et entraînera des inconvénients pour les passagers qui ont fait des réservations sur Air Nunavut.

[57]      Donc, considérant qu’il n’y avait pas de menace immédiate pour la sécurité aéronautique, qu’une demande d’emploi de pilote en chef était à l’étude, qu’il y a eu confusion sur le point de savoir si le pilote en chef de la demanderesse se trouvait sur les lieux ou non, et compte tenu des répercussions négatives potentielles sur la subsistance de la demanderesse, je suis d’avis qu’une obligation minimale d’équité s’imposait avant la suspension du certificat.

[58]      J’estime que l’équité procédurale oblige le ministre à donner à la demanderesse une forme quelconque d’avis et la possibilité de répondre avant que l’avis ne prenne effet. En fait, si on avait avisé la demanderesse de la suspension à venir, par écrit ou personnellement, Air Nunavut aurait eu la possibilité de réagir, de manière à apporter une réponse à la fois aux préoccupations du ministre au sujet de la sécurité aérienne et à ses propres préoccupations à l’égard de son activité.

[59]      Donc, je suis d’avis qu’il n’était pas raisonnable pour le Tribunal de conclure que le ministre n’était pas tenu d’aviser la demanderesse des motifs projetés de suspension et de lui donner la possibilité de répondre avant de délivrer l’avis de suspension.

[60]      Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision du comité d’appel du Tribunal de l’aviation civile est annulée, la décision du ministre de suspendre le certificat d’exploitation aérienne est annulée. Le tout avec dépens.

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